兩岸產業界翹首以待的《兩岸服貿協議》自去年6月簽署以後，9個多月的時間過去了，仍然躺在“立法院”無法生效，讓外界大跌眼鏡。“立法院”議事效率低下，除了島內各種政治勢力權力鬥爭的因素外，“立法院”議事制度設計問題，尤其是朝野協商制度的漏洞，也是非常重要的原因。
制度淵源
朝野協商，又稱“黨團”協商，是指爭議性法案在“立法院”表決生效之前，需要經過執政黨“立院黨團”與在野黨“立院黨團”進行協商，協商結論具有法定效力。朝野協商制度的確立與發展大概經歷了三個階段:
一是萌芽時期。1992年，島內首次全面改選“立法委員”，不久成立第二屆“立法院”。民進黨因席次非常少，很難起到實質作用，於是大肆採用激烈抗爭方式抵制議事，循“沖突、妥協、突破”的模武，換取國民党的讓步，取得有利於自身的政治成果。國民黨雖然一黨獨大，但鬥爭性不足，為順利推動議事，逐漸發展出非正式的朝野協商。
二是確立階段。1995年，第三屆“立法委員”選出，民進黨及其他在野黨席次增加。民進黨為凸顯議題，一再上演霸佔主席臺、打架等“全武行”戲碼，成為國際笑柄。1999年，時任“立法院長”劉松藩推動改革，制定“立法院職權行使法”等改革5法，正式確立“黨團”協商制度。
三是發展階段。王金平繼任“立法院長”後，繼續推動“立法院”改革。2001年，修正“立法院組織法”；2002年，修正“立法院職權行使法”。改革後，提高了“黨團”設立門檻、
確定議案屆期不連續制度、限縮“黨團”協商範圍、對協商時程設限等規定，讓協商制度相對完備。加上2000年到2008年是民進黨執政，在野的國民黨較少採取激進措施，“立法院”議事效率有所提升，通過的議案也大幅增加。
衍生問題
朝野協商制度逐漸常態化以後，只要議案稍有爭議就進入協商程式，導致大部分議案都要經過協商階段，決定議案走向的路徑模武也由“多數決”轉向“共識決”。由於缺乏外部監督以及存在法制缺陷，朝野協商產生一系列問題。
一是協商淪為“密室政治”。由於協商僅由“立法院長”、“副院長”及各“黨團”負責人或黨鞭參加，且協商過程不公開透明，往往淪為少數人的“密室政治”。如:“會計法”修法時，朝野政黨趕在“立法院”休會前夕，將原本在專業委員會“見不得光”的部分，通過朝野協商“瞞天過海”、夜襲通過，替部分“立委”喝花酒解套。這種集體作弊行為，令輿論嘩然。
二是協商排斥專業意見。“立法院”議案都要先經過各專業委員會逐條、逐字縝密的公開審議與專業修訂，但提交朝野協商後，“這裏殺一條、那裏砍一段，法律的連續性就有問題”，往往導致政治淩駕於專業。
三是協商致議事效率低下。民進黨下臺後，重拾街頭抗爭路線，再度將“立法院”視為抗爭場域，對於不利於自身的法案，往往利用朝野協商制度漫天要價，經常以不進行協商或不簽署協商結論進行要挾，甚至在達成協商共識後反復提出異議，致使協商永無截止期限。
四是協商制度設計抹殺多數民意。走“台獨”激進路線的台聯黨3人可組“黨團”，與國民黨64人的“黨團”平起平坐，抹殺了背後的主流民意基礎。在涉及到兩岸法案的朝野協商時，台聯黨的“台獨”主張往往導致協商破局。
五是協商留給“立法院長”的權力過大。由於協商制度的相關規定仍有諸多漏洞，“立法院長”的角色已經不僅僅是法案審議的主持人。尤其是許多程式規定模糊不清，“立法院長”成為法案要不要協商、協商多久、協商不成能否進人表決的決斷者。
改革方向
既然現行朝野協商制度及其運作明顯弊大於利，已到了積重難返的地步，必須對其進行嚴格的檢視，對症下藥進行改良。
一是明確協商與表決的銜接制度。現行“立法院職權行使法”第71條之l款規定，雖然表明“議案自交党團協商逾一個月無法達成共識者，由院會定期處理”，但並無強制性的責任規定。在實際操作中，“立法院長”對于協商破局的爭議性法案也是原則上不送“院會”，而是繼續党團協商，使民主程序形同虛設。為此，未來修法應明定“法案超過1個月協商冷凍期後，即應交付表決”，避免法案進度延宕，通過遙遙無期。
二是協商文字化。雖然現行“立法院職權行使法”第70條規定，“進行協商時，由秘書長派員支援，全程錄影、錄音、記錄，並同協商結論，刊登公報”，但同樣因為該條規定並無強制性責任，在實務中得不到落實。目前看，縱然全程錄影、錄音可能導致協商者難以適應，但形成文字還是必要且切實可行的。為防止“立法院”成為“喬家大院”，協商後對法案條文的增減要形成文字，才有公信力，也才能看出協商是否尊重之前專業委員會的審查結果，還能夠為“立法院紀律委員會”行使職權提供証據支援。
三是提高“黨團”門檻。為避免少數政黨憑借協商制度綁架法案，應修正“立法院組織法”等規定，將設立“黨團”的門檻由現行的3人提高到4人，充分彰顯主流民意。
四是落實責任制。“立法院”雖設立“紀律委員會”，且明訂違紀行為與處罰規定，但多年來從未行使正常功能，“立法院”自律機制等於自廢武功。加上“立委”具有言論免責權，“立法院長”也沒有任何下臺機制，“立法院”反倒成為有法不依、無法可管的地方。因此，對於“立法院職權行使法”等相關法規，其條文要對時間與程式進行詳細規定，明定強制
性責任，確保制度能夠落實。
五是厘清“立法院”內關系。首先，要回歸“專業委員會”中心主義，尊重專業判斷，避免朝野協商越俎代庖。其次，要限縮“立法院長”的裁判功能，讓其回歸到主持人的定位。最後，要防止“立委”集體舞弊行為，明定“立委”“自肥”行為的責任。
（陳江/文）