子悠

澳門大學澳門研究中心日前舉行“新一屆澳門特區政府施政展望座談會”。 社會科學院院長郝雨凡在會上提出四點建議：第一，他認為第四屆特區政府應有預見性地規劃澳門長遠發展，以全域觀的角度設計頂層，而非單單解決眼前所面臨的房價、交通、物價等問題。第二，改革澳葡時代沿用至今、已經不合時宜的法律體系和體制。第三，他要求政府改革瞭解和搜集民意的管道，雖然澳葡時代瞭解民意通過社團，但今天有必要重新思考新方式，協調好立法與行政關係，收集民意並非簡單聽證，如何疏通民意，也是長效機制的組成部分。最後，郝雨凡認為行政管理體制的改革已經非常迫切，提升政府行政管理的質量和效益，包括創新管理體制，為政府引入外力智慧。

除卻郝教授關注的具體社會問題，諸如房價、交通、物價等問題。筆者認為，結合當前本澳的社會現實，其所提出的改革民意搜集管道問題亦屬迫在眉睫需要解決的問題。否則本澳仍將可能在大事小事上，不同界別、不同利益集團相互爭鬧，即浪費公共資源，亦耽誤本澳發展的正事，而且難以形成真正的主流民意。進而使政府施政陷入舉步維艱的境地。從當前情況來看，本澳的民意收集形式多種多樣，但是真正具有代表性的一是政府公開諮詢、二是透過諮詢組織這種近乎“官方”的架構進行，當然一些大型社團以及媒體亦在民意表達方面發揮著重要作用。不過，在公開諮詢被普遍認為瑕疵仍存的情況下，諮詢組織的運作和作用發揮，在民意收集上作用就更加顯得突出。

資料顯示，現時政府約有四十個個諮詢委員會，其中二十八個在回歸後成立。與臨近地區相比較，絕對數量上並不算多。而且也不能否認，諮詢組織的建立，對擴大社會政治參與度，逐步推進民主政制的確發揮了不少作用。只是由於運作的透明度不足、人員組成的重疊、功能發揮的制肘等原因，才使得諮詢組織這一近現代澳門公共行政中一直以來的一個設置無法適應社會的發展，展現出應有的活力。所以，當前和未來應該重點關注的是如何從根本上理順各種影響因素，使得各個諮詢組織真正發揮實效。

政府決策諮詢是依靠“外腦”的力量，通過領先水準的專家研究分析，掌握特殊領域的全面知識，為政府決策提供解決現實問題和長遠戰略問題的創新思路和有效對策措施，通過非常專業的眼光提供不同領域的重要歷史資訊、專業技術資訊、市場動態資訊和國際環境變化的資訊，支援政府在立法、行政和執法各個環節的重要決策工作。而為實現各種諮詢而設立的組織，在西方發達國家一般被稱為“思想庫”，現今其已成為“現代國家決策鏈條”上不可缺少的一環，它的發展程度和在現代社會中所起的作用往往是衡量一個國家總體發展水準的重要尺度。20 世紀以來，隨著現代化大生產的發展，政府決策活動日益複雜化，傳統的經驗直觀型決策早已無法適應決策複雜性要求。政策諮詢組織及其成員在政府決策領域扮演著愈來愈重要的角色，成為政府決策科學化、民主化的主要推動力量。

對於政策諮詢組織的定義及職能，因國家和社會不同而不同。簡而言之，政府諮詢組織是為社會決策層提供資訊搜集、諮詢建議、調查研究及方案論證，以輔助決策的組織。一般認為，政策諮詢組織大致可分為以下三種：一是純官方型政策諮詢組織（本澳各類諮詢委員會多屬此類）；二是教學與學術相結合的半官方型，如各專業研究會、學會以及其它社會團；三是民間政策諮詢組織。當今社會，隨著決策理論的發展和決策科學化民主化進程的不斷推進，政府的決策程式也更加完善。在涉及重大事務的決策問題上也更加重視決策前的諮詢工作，以便進行系統的分析和慎重的選擇。而政策諮詢組織和諮詢人員所進行的諮詢工作貫穿於整個決策過程的始終􀌘起著關鍵的影響作用。由於官方政策諮詢組織直接隸屬於政府部門，帶有強烈的官方色彩，為政府部門的決策中樞服務，在政府的組織體系中佔據重要位置，其在政府決策中的地位和作用是不言而喻的。具體表現為：

政策諮詢組織作為諮詢系統承擔著設計多種備選方案的職能。當資訊系統將來自各個方面的意見、要求、支持、資源等進行“粗加工”後輸入到諮詢系統，諮詢系統要對這些資訊進行進一步的科學分析和整合，進而提供多種決策方案供決策主體進行選擇，政策諮詢組織作為諮詢系統的地位正是在與其它各子系統之間的相互關係體現出來。而且政策諮詢組織的出現及其運作，有效串聯社會方方面面，尋求共識的同時也最大限度保證各方的公平與利益。可以說，它的出現是政府公共管理活動走向現代化、民主化、科學化的重要標誌，這正是政策諮詢組織作用的根本所在。

本澳諮詢組織的社會基礎

作為一個社團社會，殖民地時期，“長期以來，澳門當地的傳統社團主要在社會救助、安老撫老、社會福利方面擔當澳葡政府的部分社會功能，最初並沒有介入政府的決策和諮詢。但自1970年代起，一些傳統社團代表和少數華人精英以不同方式晉升政府建制制度架構，開始涉足政府決策和諮詢層面。澳葡政府在很多政策和法律制定之前，開始更多諮詢華人的意見。”逐漸的政府諮詢組織，成為近現代澳門公共行政中一直以來的的一個設置。1976年《澳門組織章程》使澳門獲得更大程度的自治，各種政府諮詢組織在1980年代開始如雨後春筍般得到設置和發展，研究學者普遍認為，該些組織的運作和人員的構成，為澳門諮詢組織的“制度文化”帶來極為深遠的影響。澳葡政府建制中最高層級諮詢會是一個連同立法會一起會同總督運作的機構“諮詢會”。

“除開諮詢會這個一般性諮詢組織，澳葡政府幾乎在每個施政範疇都設立一個專業性諮詢性質的委員會，如教育委員會、交通諮詢委員會、青年委員會、經濟委員會、社會協調常設委員會等等。這些委員會的成員包括相關的政府部門官員和一些社會知名人士出任，一些重要社團的代表也是當然的委員。這些民間團體的代表作為溝通政府與市民之間的橋樑，在委員會中可以對政府的施政政策和措施、法律草案等等提出情況、意見和建議，在一定程度上能夠把民意帶到諮詢委員會中，使得政府制定出來的政策或措施有所貼近實際情況，也避免政府推出政策或法令時引起民間強烈反對。

《中葡聯合聲明》的簽署後，澳門進入回歸前的過渡期。法律當地語系化、中文官方化和司法當地語系化成為過渡期的三大首要任務，也因此產生了一些與“三化”進程有關的諮詢機構。在1980至1999年期間，行政當局共新設了二十四個諮詢機構，其中有十四個過渡至特區成立，其餘皆被撤銷。

根據《基本法》第66條：澳門特別行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織。以及澳門特別行政區第2/1999號法律《政府組織綱要法》第五章，關於諮詢組織“政府可根據需要設立諮詢組織，就政府制定有關政策提供意見。”回歸後，在特區的行政架構中，雖然不再設置諮詢會，但卻設置了行政會。此外還建立了不少諮詢委員會。至今，政府有三十八個諮詢委員會，其中二十八個是在回歸後成立。“政府主要通過擴大化、年輕化和專業化在各個諮詢組織中逐步吸納不同社會背景的成員。現有各諮詢組織的成員從先前集中於個別社團精英擴大到吸納社會各界精英，從集中於老一代精英轉變為新老結合，並逐步在各個委員會中吸納各界別專業人士及學者以聆聽、接納業界反映的意見”。由此產生的諮詢組織具有極大的包容性。“成員的來源從傳統社團拓展到新興社團，從體制內社團到體制外社團，並吸納了少數或新興社會階層的代表，甚至包括來自基層市民和弱勢社群，以便真實反映當前民生領域的問題”。

當前政府諮詢組織的特點與不足

隨著居民參與社會意識逐漸提高，民對諮詢越來越重視，並認為現有諮詢的管道仍不充分。如前所述，政府設立了越來越多的諮詢委員會，並進行了一些諮詢組織的調整，但效果不僅不顯著，在某些方面似乎呈現出適得其反的效果。要分析其原因，則必須從本澳諮詢組織的特點說起。

首先，從人員組成上看，雖然不同諮詢組織的成員數量不等，但是各諮詢機構的人員構成可分為兩類，即官方成員與非官方成員。非官方成員包括社會人士與社團代表。無論是官方成員還是非官方成員，其進入諮詢機構擔任職務均須獲得正式委任。至於產生方式，官方成員多為諮詢機構法律規定的當然代表，而其他成員甄選，按照政府表示是，始終堅持“任人唯賢”的原則，一方面根據設立相關諮詢組織的法律法規所定的要求，從相關組織所涉及的施政領域和專業中物色和甄選符合條件的人士，在徵得有關對象的同意後才作出委任；有關對象通常在諮詢組織所涉的政策範疇或應發揮的功能所涉的專業領域中具有一定資歷，或享有聲譽和認受性的，在甄選過程中，諮詢組織涉及的政策範疇職能部門可根據其過去工作的經驗識別哪些社團、哪些人士在相關領域有其專業知識和能力協助特區政府做好有關的工作，此外，不同專業團體和民間社團亦定期或不定期地和相關職能部門溝通互動期間，如表達參與相關工作的意見，特區政府亦一貫歡迎並在適當時候以適當方式讓其參加有關的工作。

其實，這其中就涉及不少主觀而非客觀的標準，“具有一定資歷，或享有聲譽和認受性”的判斷如何得出？而且是政府部門進行識別和選擇，那麼能否很好接納持有不同意見者？如此規定明顯會對諮詢組織成員的民意代表性有影響。

在眾多諮詢組織中，最受社會詬病的當屬部分人士“身兼數職”的問題。雖然政府曾經表態說，由於考慮到政策的複雜性及相互關連性強，出現同一個委員在不同委員會中被委任的情況是為更好地提高政策的宏觀性、連貫性，以及跨範疇的思考，並有助不同諮詢組織的交流。這樣的解釋有一定道理。但現實的情況是，有四十二名官方代表兼任一個以上諮詢委員會，非官方代表就有九十一位；兼任兩個以上的官方代表有二十四位，非官方代表就有二十五位元，相對於全部的三十八的諮詢組織、數百個委員名額，這樣的“兼任率”也未免太高，難怪社會意見質疑：“一些官員或社會人士同時兼任多個委員會職務，還要兼顧日常工作，能否有足