陳觀生

特區政府主要官員在多次場合曾經表示，未來幾年將檢討本澳的博彩業及賭牌制度，調控博彩業發展的規模。自從賭權開放之後，澳門迅速確立了“世界第一賭城”的地位，並遠超其他“賭城”，如博彩規模已經是拉斯維加斯的7倍。但博彩業帶動澳門經濟高速發展的同時，也帶來了很多社會問題，已經成為大家的共識。本澳博彩業或面臨進退兩難的局面：未來幾年，現時的賭權批給陸續到期，下屆特區政府即將要處理賭權續約問題；就外部環境來說，世界博彩市場還在發生一場被稱為“賭博爆炸”的巨大變化，各地區不斷開賭。網路賭博嚴重衝擊現有的博彩模式。賭博威脅國家安全及利益等令中央對本澳持續擴大博彩業規模有所警惕；在本澳內部，既有調控博彩業規模的強烈訴求，也有全面開放市場的聲音，還有完善博彩業法律、解決博彩相關社會問題等壓力。

當今博彩業呈現的新趨勢

特區政府主要官員在多次場合曾經表示，在2015、2016年檢討博彩業下一階段，即2020年後的中、長期發展，是影響本地發展的重要決策，需衝破現有思維和框框考慮。社會意見認為，20年的博彩業專營過去大半，政府當初批出賭牌初衷，希望引入外地企業經驗協助本澳達至休閒渡假綜合發展的目標仍未達成。

有學者認為，在澳門醞釀回歸的時候，世界博彩市場也在發生著一場被稱為“賭博爆炸”的巨大變化。商業博彩逐漸被越來越多的國家作為一個亞產業要素而納入了旅遊業的概念。而實踐很快證明，從國際服務貿易的角度看問題，賭業是一種大不同於其他一般旅遊業的產業。賭業所天然具有的社會危害，會促使其鄰近國家或地區“以賭防賭”以保護自己的經濟與社會利益。由此所形成的多米諾骨牌效應，使得博彩業迅速在世界範圍內蔓延。一股賭博合法化的世界性浪潮，於70年代萌生，80年代成勢，90年代達到高潮。2001年澳娛公司的博彩專營合約到期時，整個地球上已經佈滿了3000多家各式博彩機構，亞太地區的許多國家或地區已實現了賭博合法化。

學者指，2001年的澳門面對著與世界博彩市場的一場零和博弈：澳門賭業如果繼續保持彼時之11家賭場、300多張賭台的產業規模和見縫插針式的混亂佈局，那麼它很快就將淪為世界賭林中的“普通一兵”——而普通一兵是養不活澳門的；如果走拉斯維加斯“逆市場形勢而動”的道路：市場越瘦，產業做得越大；需求越小，供應做得越大——那麼它將繼續保持自己在世界賭林中的老大地位和市場優勢。澳門選擇了後者，不再在一個小圈子裡，而是開放賭權，面向世界。

據學者的分析，比較外資進入澳門前後博彩業的經營環境、博弈產品、管理理念、融資方式，均有較大變化，甚至是質的飛躍。例如，作爲一家本土企業，有著濃厚家族背景的澳博於2008年在香港成功上市，進軍國際資本市場，成爲一家公公司，大大提高了公司的融資能力和透明度。這對於澳博和澳門博彩業來說，都標誌著一個新的里程碑。當然，不可否認的是，境外資本尤其是美國資本的發展速度是較快的，這對於澳門本土公司來説，既是壓力也是動力。澳門在博彩業開放之後，無論是整體經濟、還是社會民生，都發生了巨大變化，但不容忽視的是，博彩業的迅速發展也產生了若干亟待解決的問題。

隨著社會的發展，博彩活動風靡全球，日漸為更多國家政府部門所接受，越來越全球化，並且為經濟的發展注入了新的生機，促進全球經濟的發展。隨著線上博彩遊戲的發展，博彩行業的發展趨勢非常可觀。為了尋求更多生存空間，除了保持傳統的某些特點之外，當今博彩業又呈現出一些新的趨勢。

首先，博彩業較為發達國家和地區平穩發展。英國的博彩業始于1596年發行的國家體育彩票，經過幾百年的發展，其博彩業發展有如下幾個特點：一是博彩業的發展受到政府的嚴格管制，先後經歷了“合法經營——廢止——再度合法化”的過程，在此過程中政府的相關立法也隨之不斷完善;二是國家彩票是博彩業收入的主要來源，娛樂場呈壟斷市場結構，這也是歐盟各成員國的博彩業特點;三是英國公眾對於賭博持保留態度。美國是世界上博彩業最發達的國家之一，近年來穩步發展。美國博彩業的主要特點：一是博彩業分散管理，整個行業發展的靈活性較高;二是不少城市的博彩業已經成功實現轉型，發展成以休閒度假為主題的娛樂場所;三是博彩業的公眾認同度較高，博彩已經成為美國人日常生活的一部分。澳大利亞的博彩業的主要特點是：一是分散管理，由各州自行立法監管，但近年來聯邦政府出於公共利益的考慮，也開始關注博彩業的發展，出臺了《金融交易報告》法令，賭牌不發給賭場而是發給單台博彩設備。二是充分發揮行業協會的管理協調作用。三是在澳大利亞博彩項目中，老虎機最受歡迎，全國人口不足世界人口的1%，擁有的老虎機卻占世界的20%。四是網路博彩發展迅速，隨著新的信息技術被迅速應用於博彩業，澳大利亞的網路賭博發展迅速，為此，澳大利亞聯邦政府下令加強博彩業的全國性立法和管理，特別是針對網路博彩和互動式賭博。

其次，從20世紀80年代末開始，博彩業在世界圍內迅速崛起。博彩活動風靡全球，而且也日漸為更多國家政府部門所接受。事實上，博彩業的發展的確可以提供更多的就業機會，為國家貢獻更多的稅收，還能帶動本國旅遊業，推動當地的經濟發展，諸多正面效益已讓博彩業洗去賭博的名，成為越來越重要的經濟產業。目前博彩在全球化掀起浪潮，博彩業幾乎已經成為一些國家經濟增長的新熱點。

再次，博彩業經營手段不斷現代化，業內發展不斷尋找新方向。進入上世紀八十年代，公司化、集團化、經紀人化各種類型，電腦、影印機、電腦門衛監視系統、無線傳呼系統等，得到廣泛運用。賭博業同行彼此都認為，在當今形勢下，誰在賭博業的技術戰中獲勝，誰就將贏得市場。由於經營手段的現代化，對管理人才的要求也越來越高，不光要求懂得賭術，還要能熟練運用現代技術。在美國東西兩大賭城、摩納哥的蒙地卡羅，以及澳門，許多賭場的主管，均由大學畢業生、研究生，以至博士生充任。

同時，網路的展開更是極大地促進了博彩業的展開，進一步講就是，正是網路的展開，讓博彩行業找到了新的方向。任何一個網站，在全球的任何一個地點都可以投注，極大地方便了彩民的投入，網路下面的更多豐厚玩法，也會讓彩民中大獎的機率大大增加。

博彩業法律仍待繼續完善

在博彩業發展的新形勢下，本澳檢討博彩業，除了調控發展規模之外，其中的關鍵一是透過完善法律，促使博彩履行社會責任，減低博彩業對本澳社會的負面影響；二是分析博彩業平穩發展面對的最大威脅，未雨綢繆做好危機應對。

有學者一早指出，澳門自從實行博彩專營權制度已有近七十年的時間，但澳門政府對博彩業方面進行監管的法律卻不健全，而現有的所謂“娛樂博彩監管法”多散見於不同法令中，缺乏系統的監管法。而現行法律對於博彩業方面的規定不是不合時宜就是自相矛盾，這種法律制度的不健全正是博彩業出現問題的根源。

尤其當博彩業市場開放競爭後，世界頂尖博彩公司相繼進入澳門市場，改變原有的產業格局和遊戲規則，許多監管法規已經與博彩業的發展現狀嚴重脫節。所以，特區政府應該完善博彩業監管法規，包括企業的經營資格審批，內控制度審核、規範仲介人信貸制度、公益事業投入等等。只有完善博彩業監管法規，監管部門在執法時才能夠有法可依，充分貫徹監管政策，保障澳門的經濟利益。

一是檢討及完善賭牌法律制度。2002年本澳開放賭權發出三張賭牌，可見政府原意是希望實行專營制度。但是，除了之後再搞出的三張副牌之外，其他博彩公司可利用管理公司的身份進入本澳博彩市場，因為管理公司處於賭牌公司和仲介人之間，於是成為博彩監管的灰色地帶。

在美國，賭場經營執照被視為特權，政府有權對賭場執照的申請人及企業制定嚴格的審批標準。據傳聞，有美資博企不滿一些博彩公司可利用管理公司的身份進入本澳博彩市場，要求特區政府乾脆全面放開賭權，令市場自由競爭。

但是，若以賭場為單位審批經營執照，並不能解決欠缺監管的現狀，如澳門現有34家賭場，賭牌一夜之間將變成34張，等於宣佈全面開放澳門的博彩市場。這樣的劇烈變化，不但對現持有賭牌的公司有欠公允，而且對澳門法制也有負面衝擊。所以，特區政府有必要檢討目前專營合同的漏洞和不足，就如何監管賭場管理公司做出研究和分析。並且在現有制度下，賭台和賭場規模不受節制的發展趨勢，澳門社會的整體利益將受到嚴重威脅。

二是檢討博彩稅制是否達到調控市場規模以及促進公益投入的效果。稅項以及稅率的調整對於賭場的整體利潤有極關鍵的影響力。博彩稅率全世界都不相同，歐洲博彩稅率較高，德國稅率為93%，法國稅率為80%，奧地利稅率則是60%，美國稅率較低，拉斯維加斯的累進稅率最高為6.75%，大西洋城為8%。歐洲國家希望減少賭場所帶來的負面影響，提高稅率可以降低賭場的盈利空間，能夠減少賭場的數目，降低博彩業對社會的負面衝擊。加上歐洲博彩業市場大多屬於政府經營，或壟斷的特許經營，所以，政府有理由