經過太陽花學運，政府充分理解各界對於兩岸協商過程應該更公開透明，以及應儘速完成兩岸協議監督法制化的訴求。因此，陸委會在現行兩岸條例的規範基礎上，結合最近建置的「四階段對外溝通諮詢機制」與「國家安全審查機制」，在符合我國憲法架構，並兼顧保障公眾知情權與維護協商談判需求下，提出「台灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例」草案，於本(二○一四)年四月三日由行政院送請立法院審議。

強化與國會之事前溝通諮詢

行政院版草案參考過去兩岸協商的實務運作經驗，規定於兩岸協議協商簽署的過程中，行政部門應分成四個階段，向立法院院長、副院長、朝野黨團、相關委員會、召集委員或委員等，充分進行溝通及諮詢。在「協商議題形成階段」應說明協商議題、目標及初步協商規劃；在「協商議題業務溝通階段」應說明協商議題之重點及因應方向；在「協議簽署前階段」應說明協議重要內容及推動規劃；在「協議簽署後階段」應說明協議文本內容、配套措施及執行方案等，並向立法院相關委員會進行專案報告。草案也規定，立法院所提供的意見，應作為協商、簽署及執行的重要參考。

兩岸協商必須要更公開透明，但也要兼顧協商談判需求，因此行政院版草案以分階段方式提供立法院及社會大眾充分、完整的資訊。有部分提案版本要求行政部門在協商談判開始前就必須提出包括主要爭議點、因應策略等的締結計畫，可能造成談判籌碼及底牌提前外洩，影響協商談判之進行，並不符合協商談判的實際需要。另外，部分提案版本要求行政部門必須依據立法院之決議進行協商，或者要由立法院派員參與協商，則立法院既介入參與事前協商，事後再參與議決，形同球員兼裁判，可能造成角色混淆衝突，將導致政策成敗責任無法歸屬，無法建立責任政治，也不符合權力分立的基本原則。

提升公民參與及協商透明度

為提升公民參與，並爭取民眾對兩岸制度化協商的信賴與支持，行政院版草案規定，行政部門須於四個階段，以主動辦理或出席各項說明會、座談會、協調會或公聽會等多元方式，強化與社會大眾之溝通及諮詢。而為落實溝通及諮詢之效果，行政院版草案亦規定獲得之相關意見及資訊，應作為協議協商、簽署及執行之重要參考。

另外，為強化資訊公開透明，未來於協議推動過程中，行政部門必須設置網路溝通平臺，公開相關資訊，並廣泛徵詢各界意見。協議生效後，應以適當方法周知，並刊登政府公報。同時，應定期檢討協議執行情形，並將協議執行成效公開於網站，以保障公眾知情權，並落實公眾監督。

關於外界質疑「行政院版要到協商幾乎確定後才舉辦公聽會」一事，其實，依據行政院版草案規定，行政部門在四個階段，都可以舉辦公聽會。草案進一步規定，在業務溝通大致完成，經國家安全審查機制審查後，「應」舉辦公聽會，向相關產業及社會大眾說明協商議題之重點、影響評估及因應方案。此時協議已有大致全貌，也確認沒有國安疑慮，特別明定「應」召開公聽會，讓相關產業及社會大眾清楚瞭解協議大致狀況及可能發生衝擊、影響的程度與範圍，並廣泛蒐集及聆聽意見，這才是政府負責任的態度及作法。

落實國會之事後監督

依據行政院版草案，於兩岸協議簽署後，如協議內容涉及法律修正或應以法律定之者，應送立法院審議，經議決通過後始生效力。

至於協議內容未涉及法律修正或無須另以法律定之者，應送立法院備查，立法院可改審查方式進行，如三個月未完成審查，得依立法院職權行使法規定，再延長三個月，如屆期仍未完成審查者，視為已經審查。這主要是參考立法院職權行使法、相關議事前例及司法院大法官釋字第三二九號解釋意旨，避免未涉及法律修正或制定的兩岸協議，長期在立法院懸而未決，影響人民權益。

相對於條約及協定處理準則第十條規定，對外之協定係於「生效」後，才送立法院查照；未涉及法律修正或制定之兩岸協議則是在完成立法院有關程序後，才啟動生效，已更為嚴格慎重，也更尊重國會監督。

建構嚴謹的衝擊影響評估及受創補救措施

依據行政院版草案，行政部門於業務溝通有相當進展時，應將協商議題提報國家安全審查機制，進行二階段審查。先由行政院邀請相關機關及學者專家進行初審，再由國家安全會議召開會議進行複審。經二階段審查，確認無危害國家安全之虞，才可進行後續協商及簽署協議；如有危害國家安全之虞者，應立即停止協商。

關於外界質疑「行政院版欠缺衝擊影響評估機制」一事，其實行政院版草案之「國家安全審查機制」，就是程序嚴謹的「衝擊影響評估機制」。國家安全審查機制，已納入相關機關及學者專家參與，且審查項目涵蓋全面，包括：國防軍事、科技、兩岸關係、外交及國際關係、經濟、就業、社會、資訊等各個影響層面，政府各相關機關也必須提出影響評估報告，以供審查。過程嚴謹也具國家安全的高度。

經國家安全審查機制審查後，行政部門應向國會說明影響評估及因應方案，並應舉辦公聽會，向相關產業及社會大眾進行溝通諮詢。在簽署後也須必提出協議配套措施及執行方案，其中也都包含產業的輔導及受創補救措施，配套周延且過程透明。

行政院版草案「合憲」、「務實」、「可行」，符合民意需求

自二○○八年六月兩岸恢復制度化協商以來，已簽署二十一項協議，其內容涵蓋經貿、金融、交通、社會、衛生及司法互助各層面。兩岸協議不僅與民眾權益福祉息息相關，兩岸制度化協商也為兩岸關係的和平穩定，奠定重要基礎。因此，兩岸協議處理及監督法制化，應該以「兩岸交流不能停，監督條例要可行」作為規劃與設計的原則。

一個可行的兩岸協議監督條例，必須符合中華民國憲法的兩岸關係定位，以及權力分立、責任政治等基本憲政原則；同時，能夠回應社會各界對於強化國會監督與公民參與的期待，並且在保障民眾知情權的同時，也能避免談判底牌提前曝光。行政院版草案是在仔細研究歷次簽署協議的運作經驗、議事前例、各界版本草案後，所提出最「合憲」、「務實」、「可行」的處理及監督法制。

依據陸委會民調結果顯示，大多數民眾對兩岸簽署協議的每個階段，行政部門要向國會及社會大眾進行溝通諮詢，尊重立法院審議或備查程序，以及國安審查等作法，認為有助於提高協商的公開透明及公眾參與（七三‧二％）、國會監督（七三‧九％），以及國家安全（七二‧六％）。行政院草案依循民意制定，期盼能早日完成立法程序，以促進協商有序運作，兩岸也能持續交流，並符合人民期待。

（陸委會法政處/文）