一、協商民主與公共政策

20世紀90年代以來，自由主義取向的代議政制民主在實踐中逐漸受到挑戰。例如，政治代表的活動和決策逐漸遠離公民的生活和視線，邊緣群體的利益得不到反映，經濟生活的不平等削弱了平等原則在政治生活中的運用。於是，人們更多地認為，民主不再只強調選舉競爭和尊重基本公民權利與自由。反之，他們認為，只有通過集體決策並進行協商，政府的相關政策才具有合法性和認受性。也就是說，在現今多元的社會裏，公共政策必須經過市民理性的、自由的辯論和討論，才能滿足複雜社會對政策理性的新要求，從而達到善治的結果。在這樣的理論和實踐背景下，西方學者均開始提出一種嶄新的民主理論－－協商民主，並成為當代民主理論發展的新方向。

“協商民主”一詞最先由約瑟夫‧畢塞特(Jo－seph .Bessette)提出，主張公民參與而反對精英主義。其後，喬恩‧埃爾斯特(JonElste真)、伯納德‧曼甯田erllardManin)、喬舒亞‧科恩(JoshuaCohe真)等學者進一步豐富和完美了協商民主理論。協商民主理論可視為對古典協商民主傳統的複興，而不是完全的創新。哈貝馬斯認為，協商思想為當代的複興做出了貢獻，刺激了人們對協商的興趣，將其建立在更加民主的基礎之上。自由主義的學者總是認為，政治參與不能改變個體，個體擁有一些給定的偏好，比如，在參與前、參與中、參與後，個體都是其自身利益的最好裁判，因此，要發展協商民主，就必須先要發展選舉民主，協商民主不能代替自由民主。相對而言，批判理論學者認為，民主參與能夠改變個體，個體從觀念上會變得“更有公共精神。更容忍，更有見識，更關心他人利益，更追求自身利益”。民主的本質是協商，而不是投票，理想的協商是不需要投票就能夠達成共識。協商民主提供了一種發展民主的新的可能性，是對自由民主的一種超越和替代，是深化民主內涵的一種嘗試。

協商民主是一種達致共識的程式理想。有觀點認為，由於協商是要達成全體一致，所以它與人民政治自治的最低道德要求－－“民治”(RUle bypeople)相關聯，指的是所有人民。弗蘭克‧米歇爾曼指出，這個術語命名了一種體制或實踐，其組織、動機、話語，以及憲政的聯合屬性，就是以恰當的方式得到所有受其影響的人的同意，而實現政策合法性。在民主政治中採用協商這一概念，指的是制定法律過程中的程式要求，它通過實際地衡量投票的多數而要求他們完全服從而不只是偶爾的同意。

也有觀點認為，協商是要達成一種持續合作。博曼把公共協商初步界定為:交換理性的對話性過程，目的是解決那些只有通過人際間的協作與合作才能解決的問題情形(problemahc situadonS)。根據這個定義，協商與其說是一種對話或辯論形式，不如說是一種共同的合作性活動。這個界定闡明瞭公共協商恰當的目標、必要的條件以及範圍。

科恩認為，協商民主指在一群體中，公共事務的治理由內部成員共同協商後再決定的體制；它必須由平等的公民以公開論述的方式決定共同事務，也必須有一套體制保障此過程。民主並不是政治唯一的形式，而是一種社會與制度安排的框架。第一，它能夠提供意見表達、結社與參與更好的環境，加速平等公民間自由的論理，並確保公民在討論時自由且平等；第二，透過定期舉辦的競爭性選舉、公開性的條件與立法監督，打造一套能確保政治權力的回應與責任歸屬的框架，將行使公共權力的權力來源與權力行使本身結合到公開的論理之中。

協商民主視野下的決策執行，不僅單純由公共權力機構來推行公共政策，而是一個雙向互動的過程，即公共權力機構和公民社會都是公共政策的主體，它們有機互動，共同推動公共政策的實施。作為公共政策的利益相關者，公民團體和公民個人，都有權利參與政策的制定過程，也有義務促進公共政策的有效執行。另外，它也不僅是依靠公權力的強制性而按章地推行政策，而是在執行過程中不斷修正調適，以漸進的方武趨向於政策目標，因為協商合作民主決策中的有限理性、漸進決策思想，也滲透進了協商決策的執行過程之中。

公共政策的制定和實施，最重要就是要加強制度配套，尤其是通過政務公開來保障公民的知情權和監督權。透過公平、公正、公開的科學決策模武，逐步形成系統化、規範化的公共政策決策程式，並建立市民對政府政策措施批評和建議的正武管道，健全政策補救機制，形成由下而上的民主協商機制的民意基礎，讓全社會充分地理性討論，表達意見和訴求，實現政策民主化；透過政府與社會共同治理，體現協商民主，實現善治。

二、協商民主在澳門特別行政區的治理效應

協商民主起緣于西方民主社會，其文化背景和實踐途徑均離不開西方的民主體制和公民社會的背景，因此在構建協商民主的過程中，應當正確地理解協商民主所提倡的理性、互惠和說理精神。

首先，協商民主著重官員與公民之間的互動，有利於轉變政府的治理模武。協商民主倡導公共治理中的協商與對話，主張公民參與政府的政策制定過程，這樣有助於政府由管制型行政模式轉變為協商型行政模式，由單純的行政命令模式轉變為友好的理性協商模式。其次，協商民主有助於增強公共政策與市民需求之間的響應性。傳統的行政官僚在政策制定過程中無法得到市民所需的相關資訊，因此政策在推出時往往未能獲得足夠的認受性，與社會上的訴求造成落差。協商民主有助於政府瞭解市民的需要，增強政府的響應性，提高行政績效。再次，協商民主有助於提升政府決策的公共性。

不論是傳統的公共行政，或是新公共管理，作為公共行政研究的一種範式，其核心問題都離不開“政府應該做什麼”、“政府怎樣才能做好”、“政府如何解決社會問題”、“政府如何保障社會的公共利益”等等。協商過程的首要條件是出於參與者的自願性，接著就是集體的理性反思、討論和審議，然後達成共識，最終形成政府決策。由於政策的制定過程均由市民參與，互相自願地進行說服，因此決策能夠得到社會上的廣泛認同，獲得社會上的普遍支持。

回歸前及回歸後，澳門特區政治制度的運行及政策制定的運作機制，也體現了協商民主的重要元素。回歸前，由於澳門是殖民統治社會，政府的管治心態和責任程度不太強，很多事情都是由民間向政府直接反映，進行協商，而政府與民間社團一直保持著良好的合作夥伴關系，民間分擔了政府許多社會服務和功能。回歸後，特區實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，澳門人當家做主，政府的管治心態也有所不同。回歸後的特區政府，有承擔、有承諾，隨著經濟發展的需要，制定社會所需的各項政策措施。特區政府除了透過“落區”和舉辦咨詢座談會收集公眾的意見外，也透過回歸後新成立的各個咨詢組織，以及近年推出的各個政策咨詢項目，與社團和市民進行協商和溝通。透過集體討論某一政策議題，然後達成共識，成為最終落實執行的政策措施。

特區的咨詢機制在以下幾個方面均體現了協商民主的元素:第一，行政會。行政會是特區最高層次的咨詢機構，由行政長官主持會議。《澳門基本法》第56條規定:“澳門特別行政區行政會是協助行政長官決策的機構。”行政會議一方面作為決策咨詢的機構，向行政長官提供意見和建議，每一項重要決策在推行之前，都會在行政會會議內進行集體協商；另一方面，作為協調機構，行政會的委員分別來自社會各個界別，具有廣泛的代表性，能夠做好行政機關與立法會、行政機關與社會大眾的協調工作。第二，咨詢組織。根據《澳門基本法》第66條:“澳門特別行政區行政機構可根據需要設立咨詢組織。”特區政府不僅保留了回歸初期的十多個咨詢組織，至2012年年底，行政長官和各個司級屬下的咨詢組織共有46個，以期充分吸納社會上各方面的意見，完善各類政策措施，提高整體施政水準。第三，政策咨詢。如前所述，各局級部門會就不同範疇的政策進行咨詢，透過舉行不同規模的咨詢會和講解會，與市民進行溝通、互動和協商，制定出各項符合社情民意的政策措施。同時，在協商過程中，透過官員與市民的理性討論，也可培育提高市民的公民素質。第四，社團組織。長期以來，社團組織都擔當著澳門社會內部治理的重要角色，政府透過社團和社會各個階層的代表聯系，進行正式或非正式的溝通和協商，社團代表則透過參加立法會選舉以及參與政府的咨詢組織，發揮著監督政府的功能。

三、澳門特區政府的公共政策咨詢機制及其問題與對策

目前，澳門公共政策咨詢還存在幾個方面的問題。第一，運作問題。原則上，統籌機制的建立，以及進行咨詢時所遵循的原則和方向都是正確的，包括促進公民參與、增加政策透明度、加強與團體和社區溝通等，但實際落實執行時卻出現落差。在前期的咨詢工作方面，一項政策在正：e推出向市民進行咨詢時，相關部門必定對有關的社會問題有一定程度的認識，並且已進行科學的研究和擁有民意的基礎，以及相關的解決方案和目標，這樣才能形成咨詢文本，在社會進行廣泛討論。在公眾咨詢進行期間，借著舉辦座談會或講解會，在社區設置展示和介紹資料，聽取社會團體和市民的意見，深人瞭解初步構思的政策措施方案為各個利益團體或個人帶來什麼樣的影響，然後適時對不到位的地方進行檢討和調整，最終形成落實執行的政策措施。相信現時政府的咨詢機制所出現的問題在於，沒有對公共政策咨詢的推行進展及成效進行檢討與評估，以作適時調整及持續改善(即咨詢原則的第七項)，以致只有六成的回饋總結達標率。建議主要負責咨詢統籌的公共行政改革統籌委員會對症下藥，就達標率低的問題進行檢討和完善，並公佈部門無法達標的原因。此外，應強化跨部門的協作機制，以提升整體施政效益。

第二，技術問題。每一項政策推出公眾咨詢前，也應先在社會進行試水溫武的醞釀，引起社會和媒介的初步關注和討論。這就關系到政府資訊資源的管理，即特區政府的公共傳播