每次大會最好都能立法

人民代表大會制度60周年的慶典剛過，有意思的是，無論全國人民代表大會還是地方人民代表大會，近年來幾乎很少行使立法權。

學界試圖提醒立法機關注意這個現象。他們建議正在修改中的立法法加入一條：全國人大常委會在大會閉會期間修改的基本法律，必須交付來年的大會表決確認方能通過。

“我們希望借此條款，讓人民代表大會立法權虛置的問題成為這次修法的中心議題。”中國立法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授朱景文告訴南方週末記者，這些年來人大立法越來越少，“大家都心知肚明”。

全國人大常委會法工委原副主任、中國立法學研究會會長張春生告訴南方週末記者，1979年至1988年，全國人大立法占了所有法律的33%，1989年至1998年，這個比例下降到13%，接下來的十年，下降到了百分之四點多。

地方人大的情況更堪憂。“三十年來，最多的省立了六部，一般是兩三部，有的省一部也沒有。”

與之相對的現像是，超過百分之八十的法律、地方性法規，都是由全國人大常委會和地方人大常委會制定或修改。

1982年修改頒佈的現行憲法，授予全國人大常委會部分立法權，地方人大及其常委會可以制定地方性法規。

“法是人民意志的體現，人民意志首先體現為人民選出的代表的意志，如果都是常委會立法，大會的立法權就會逐步虛置。”張春生說。

記者瞭解到，全國人大的領導層今年不止在一個場合表達過，大會要爭取多立法。有人甚至提出，每次大會最好都有法律案。

一些省市的人大正在嘗試改變這種局面。今年北京市人大打破十二年不立法的紀錄，一口氣把三部法規推上大會審議。湖北省和天津市人大，也在今年的大會上審議實體性法規，兩地都是三十多年來的第一次。

人少容易統一思想

“有人擔心會不會把問題擴大化，變成批評政府、幹擾會議進程。”湖北省人大常委會副秘書長、法規工作室主任王亞平告訴南方週末記者，第一次把實體性法規草案擺在732名代表面前，他們事前有很多考慮。

享有立法權三十年來，湖北省人大只制定了幾部程序性法規，從未制定過實體性法規。實體性法規基本出自65人組成的省人大常委會。

“人少容易統一思想。”王亞平坦承，常委會立法有其便利，但是民主性不夠，“65人的常委會，結果可能是多數通過，但是這個多數放到732人那裏去還是少數。”

為了讓《湖北省水污染防治條例》上今年的大會，湖北省人大法規工作室準備了將近一年，工作量比以往多出三分之一。

“提交人代會審議，肯定有一些不同意見啊，有些說法律比較寬鬆，有些說處罰額度過大。”湖北省十二屆人大常委會委員龔勝生說。之前的疑慮似乎有點多餘，“代表們感覺很新鮮，讚揚的還是多一些”。

作為北京市人大顧問，張春生和全國人大法律委員會原主任胡康生、楊景宇都曾建議北京市人大多立法。

“杜德印（北京市人大常委會主任）力主《北京市大氣污染防治條例》上人大，費力氣費大了，他說，‘有一句話合理就要吸收一句話’，就把主席團和工作班子累得夠嗆。”張春生說。

“最辛苦的是常委會的法制辦公室，代表們有幾百個建議，法制辦公室連續幾個晚上挑燈夜戰。”北京市人大代表衛愛民覺得，代表的權利和人大的權力得到了尊重。

“彭真同志（原全國人大常委會委員長）說，民主就是要麻煩一點，”張春生回憶，“彭真說民訴法是個大法，我們要討論4天，不夠再延長，需要多少天就多少天。”

比起人大代表的龐大規模，精幹的常委會被認為更容易保證立法質量。十屆、十一屆全國人大常委會委員賀鏗說，每年財政預算也到大會上通過，但是討論得最深入的，還是人大常委會和財經委員會。

“常委會委員比代表水平高？實際上就北京來說，很多代表的智識、經驗並不比委員差。”已經連任三屆北京市人大常委會法制委員會委員的中國政法大學教授焦洪昌說。

今年“兩會”前，北京市人大常委會提前把三個法規草案發給每個代表。“代表們還是很忙，個人認為能夠把法律草案認真研究的不占多數，這種情況也挺讓人擔憂的。”北京市人大代表衛愛民說，“因為長期是常委會立法，有些代表行使權力時顯得有些生疏和力不從心。”

武漢大學教授秦前紅擔任過武漢市人大常委會委員，專門研究過地方人大立法少有作為的現象。他認為，地方人大和常委會的權限本來就沒有劃分，加之立法專業性較強，不適合身軀臃腫、會期短暫的人大。立法權“人大為虛，常委會為實”有其必然性。

同樣是法律，享受不平等待遇

人大常委會越來越多地包辦立法，從2000年開始尤為明顯。同樣是民事基本法律，合同法是由全國人大通過的，侵權責任法變成了全國人大常委會通過；行政處罰法由全國人大通過，行政強制法、行政許可法都是全國人大常委會通過。

按照立法法規定，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，而全國人大常委會的權限是：制定除此以外的法律；在大會閉會期間修改由全國人大制定的法律。而現行法律對地方人大和常委會的立法權限，是捆綁在一起規定的。

“（上世紀）80年代婚姻法、繼承法都是基本法，都在大會通過，後來侵權責任法是常委會制定的，這個解釋不了。”張春生說，“基本法律不上代表大會，原因一是這個法律急需，比如勞動法；二是大會通過比較麻煩，提的意見比較多，大會不好解決。”

地方存在同樣的問題。“涉及的權利主體太多，矛盾非常尖銳激烈，如果由人大出面立法，問題不好解決。像大氣防治條例，涉及四十多個法律制裁和法律責任，不好落實。”焦洪昌說。

“這次北京有了人大立法以後，可能住房保障、居家養老要上人代會。民眾反應特別大，社會矛盾利益調整特別大的話上人代會好一些。”焦洪昌說，如果沒有辦法在法律上很清晰地界定，可能要通過評估程序來完成。

據上海交通大學凱原法學院副教授林彥對全國人大立法的觀察，“有些法律草案爭議比較大，可能就需要上大會。”在制定過程中曾經引發社會激烈爭論的物權法，最後上了大會（2007年3月）。

在法學界，對於多數意見認同全國人大常委會可以修改法律，但對於基本法律，存在較大的分歧。

刑法修正案（八）和刑事訴訟法修正案，前者只在常委會通過（2011年2月），後者因為存在一些爭議，因而上了大會（2012年3月）。

“刑法修正案（八）涉及五十個條文，廢除13個死刑，這個由常委會通過爭論很大的。”朱景文說。

為了讓法律們享有同等待遇，部分學者希望立法法加上一條：基本法律的修改不能只由常委會說了算，都必須獲得大會的確認。“立法權屬於人大，這是對人大制定基本法律的立法權的尊重。”

華東政法大學教授劉松山則認為，在全國人大層面，常委會多立法，問題不大。“全國人大設立常委會的宗旨之一，就是讓它在大會閉會期間經常性地行使國家立法權。要對代表大會和常委會的立法權限進行一清二白式的具體劃分，很困難，必要性也不大。”

一個副省長就能立一部法規

“彭真同志在政法委的時候，它起的是協調作用。彭真不讓用領導，就說協調。”

一部法律草案，在一百多人面前過堂還是能登上三千人的大會，誰來決定？

據張春生介紹，每年2月份的全國人大常委會，會對是否提交大會審議的議案進行表決。“像正在修改中的立法法，今年或者明年審議一次，修改之後形成決議，是否提交大會作為議案，常委會在大會召開前進行表決。”

在地方，“常委會立法還是大會立法，通常由黨委來決定。每一屆人大主任的思路比較重要。”焦洪昌說。“北京人大之所以有所突破跟人大主任的思路有很大關係，我們有制度，但制度需要人執行。從程序上來講是人大、黨委之間溝通。”

今年上大會審議的幾部地方法規，北京的大氣污染條例、湖北的水污染條例、天津的綠化條例，無一例外都得到了當地黨委政府的大力支持，有的是黨委決定立法、決定提交大會審議。

北京市人大研究室主任李正斌在《中國人大》撰文稱，“2013年，中共北京市委、市政府發佈了《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》，為 提高治理的法制化水平，保證行動計劃落到實處，市委決定儘快出臺《北京市大氣污染防治條例》，並建議提請市人民代表大會會議審議通過。”

相比全國人大，劉松山認為，激活地方人大立法權更有現實意義。“就審議表決法案而言，一個地方行政區域的數百名代表，比全國人大的近三千名代表，在操作上要容易得多。”

學界還希望通過人大多立法，消除立法中的非民主因素。“有時候一個副省長一拍腦袋就可以動議制定一部不適當的法規，常委會人少，容易通過，但如果放到代表大會上審議，就不那麼容易了。”劉松山說。

“這次立法草案上會很大程度是杜德印主任的推動，杜德印主任之後怎麼辦呢？能不能從制度上法律上來加以固定？這是我現在最關心的問題。”衛愛民說。

在人大會議的規模、會期和其他制度安排沒有大變的情況下，由常委會多立法似乎是更現實的選擇。

林彥建議，可以適當考慮擴充常委會的規模。秦前紅主張改造系統結構，“從地方人大的現實狀況來看，已經沒有必要保留人大和常委會兩套系統，完全可以合二為一。”

還有另外一條沉睡的條款等待喚醒。“如何讓代表們提出的議案能夠直接進入審議程序，這才是立法法修改更應該關注的問題。”劉松山說。

根據憲法和有關法律的規定，有關的國家機關以及全國人大的專門委員會、委員長會議，全國人大的一個代表團，三十人以上的代表或者十人以上的全國人大常委會組成人員聯名，都有權提出法律案。但是，截止到目前，全國人大及其常委會制定的所有法律中，沒有一件是由一個代表團、一定數量的代表或者常委會組成人員聯名提出法律案而直接進入審議程序並最終成為法律的。