2015年5月12日，美國國防部官員向《華爾街日報》等媒體透露，國防部長卡特準備派遣艦機進入到中國填海造地的南沙島礁12海裏以內範圍；5月20日，一架“P-8A海神”巡邏機飛臨中國正在施工的南沙島礁，與中國現場軍警力量進行了近距離的隔空交鋒。在此之後，美國國防部官員多次聲稱，不承認中國今後可能依據在建島礁主張的領海和專屬經濟區權益，將不惜使用武力宣示在南海的航行自由。

進入2015年，圍繞中國南沙填海造陸，美國的南海政策較之過去已變得更加激進。美國介入南海問題當然不是新聞，不過，以下兩大變化卻需要引起重視：一是美國開始頻繁向中國“大秀肌肉”，並醞釀強硬反制措施，這與此前泛泛的口頭呼籲、外交施壓和軍事威懾等柔性方式明顯不同；二是美國已撇下在南海問題上“不選邊、不站隊”的“虛偽中立的外衣”，從幕後走向前臺，直接向中國發難。

除了在輿論上譴責中國違反國際法“脅迫”鄰國，支持菲律賓仲裁鬧劇，美國還在外交上拉攏越南、菲律賓、日本、澳大利亞甚至是英法等歐洲國家對中國聯合施壓。繼去年“三不”凍結倡議（各方不再奪取島礁與設立前哨站；不改變南海的地形地貌；不採取針對他國的單邊行動）之後，美國又拋出更全面的“三個停止”計畫，即敦促各方“停止島礁建設、停止設施維護、停止軍事化”。

美國從“渾水摸魚”到走上前臺

南海問題本不是中美間的問題，但現卻幾乎成了中美關係良性互動的最大障礙。要搞清楚問題的癥結，有必要回顧近年來美國的南海政策，大體上可分為兩個階段。

一般認為，2010年7月23日希拉蕊•克林頓在越南河內的講話宣告了美國南海政策的一次重大調整，在講話中她雖重申了“美國對涉及南中國海地貌特徵的各種領土爭端，美國不偏向任何一方”，在主權問題繼續奉行“相對中立”的立場，但卻向包括中國在內的聲索國提出了一系列要求，“美國認為各聲索方應根據《聯合國海洋法公約》來主張領土主權及相關權益”，“各方應協商解決領土爭端，美國反對使用武力或以武力相脅迫，不能破壞南海的航行自由”。從此，美國開始偏離之前的相對中立政策，轉而不斷加大介入南海問題。

希拉蕊講話的大背景是美國當時如火如荼地推進“亞太再平衡”戰略，南海問題為美國提供了一個非常好的借力平臺或抓手。冷戰結束以來，美國長期對東南亞地區缺乏足夠重視，加之東南亞各國普遍奉行“大國平衡”的戰略，美國在東亞的軍事存在和盟友體系一直呈現“北強南弱”。與美日、美韓同盟密切的政治、經濟、軍事聯繫相比，美國在東南亞的經營則慘澹得多，南海周邊地區遂成為美國亞太戰略佈局的最薄弱一環，美國所說的“重返”很大程度上就是強化在東南亞地區的各種存在。

美國此階段的政策意圖可概括為“渾水摸魚”，即利用炒作南海問題推動“亞太再平衡”。不過，美國並不希望對峙爭端擴大，不願意看到摩擦對峙升級，在2012年中菲黃岩島事件中還是保持著克制，並沒有給菲律賓太多的支持。雖然美國智庫的研究、媒體的報導經常壓倒性地指責中國，美國政府還是保持著一定的平衡，至少在牽制中國方面不那麼露骨。

而自2013年下半年開始至今，美國的南海政策進入了第二個演變階段。先是約翰•麥凱恩等議員不斷在國會提起涉及南海問題的議案，敦促奧巴馬政府對中國採取強硬行動，後有時任代理助理國務卿約瑟夫•雲等政府官員不斷造勢。當然，標誌性的事件出現在2014年的2月5日，美國亞太事務助理國務卿丹尼爾•拉塞爾在眾議院有關東亞海洋爭端的聽證會上作證時，指責中國“斷續線”主張“缺乏國際法基礎”，“影響了地區的和平與穩定”，要求中國予以澄清。這是美國官方首次在南海爭端問題上點名道姓地向中國發起挑戰，意味著美國已不滿足於在南海問題上敲敲邊鼓，而要當主角了。

美國政策這種轉變實際上也不難理解，原因很簡單，那就是在中國南海實力愈來愈強的情況下，美國越來越焦慮。中國在被動經歷了菲、越多年的挑釁之後，從2013年開始有意識地進行反制，而隨著中國實力的快速增強，南海的力量對比愈發對菲、越等國不利。美國炒作中國行為“違反”國際法，“破壞地區和平與穩定”，其實質是為防止中國在南海形成優勢，並為此不得不放棄幕後老闆的角色，轉而直接走向前臺。

中國的優勢與美國的焦慮

美國在南海問題上有著重大的利益算計和政策考慮，絕不會輕易在南海問題上與中國妥協，並將會竭盡所能阻滯中國在南海的任何進展。

一是牽制中國的海上權力增長。美國已經將中國當成是其長期的戰略競爭對手，南海業已成為美國與中國掰手腕的重要區域，美國極不願意看到中國在南海形成戰略優勢。美國認為中國在南海的實力增長，將會削弱美國在東亞地區的主導地位。中國南沙填海造陸行動被美國視為重大的“切香腸動作”，認為這將改變遊戲規則和力量平衡。

二是擔心海洋規則被“顛覆”。作為世界海洋的主導力量，美國視海上航行自由為自己生死攸關之利益，南海通道更對美國軍事力量的進出和部署有著十分重要之意義。雖然迄今為止，南海的航行自由從未成為重大問題，但美國擔心的是未來。關於領海及專屬經濟區內的航行自由，中美雙方有不同的認識，中國認為航行自由不能危害沿海國的安全，對外國軍艦和飛機的活動有一定的限制，而美國認為領海以外等同於公海，美國艦機享有絕對的航行自由。在這種分歧之下，美國擔心我一旦在南沙形成穩定存在後會“濫用”海洋規則，憂慮我若依據島礁主張12海裏領海和200海裏專屬經濟區，或在“斷續線”內水域謀求軍事管轄，美軍事力量在南海的通行將受到極大限制。事實上，圍繞中國填海造陸，美國的一大政策目的就是，通過航行自由宣示行動，給國際社會造成中國南沙島礁無12海裏領海或200海裏專屬經濟區的印象，弱化中國島礁的法理效力。

三是應對國內外壓力的需要。在美國國內，受到實力相對下降的影響，各界憂患意識都大幅強化，對於南海形勢愈發難以淡定。諸多美國知名人士認為，中國的南海行為是改變現狀之舉，最終將危及美國在亞太的主導地位。美國國會議員、智庫專家等各界人士頻繁就中國南沙島礁建設工程向奧巴馬政府施壓，敦促其採取行動。同時，美國向來認為自己負有全球使命，如今的美國更為重視同盟及夥伴對於領導世界的價值，面對場上日漸處於劣勢的菲律賓、越南等國的求援聲和期望，美國很難置身事外。

不過，綜合美國的行動來看，美國的南海政策依然有著一定的理智，力求避免陷入與中國曠日持久的對峙甚至是衝突之中。美國雖然言辭激烈，揚言要對中國採取強制措施，但在實際行動方面則較為克制，近半年來沒有大規模增加在南海周邊的力量部署。軍事上的動作重點是派遣偵察機和船隻進行偵察與監視，戰鬥機等進攻性力量的針對性部署及運用則相對較少。

有觀察家認為，這種謹慎與克制與奧巴馬政府當前的主要任務和外交議程密切相關，因為奧巴馬任期所剩時日不多，需要集中精力應對烏克蘭問題、落實伊核協議、推動TPP等，南海問題不是優先議題，處理南海問題的“維穩”特點比較明顯，而一旦新總統上臺，勢必有更強硬的舉動。

這一點不可否認，但更深層次的原因是，與中國在南海的長期對抗甚至是武裝衝突不符合美國的整體利益，美國在南海挑戰中國尚保持著一定的底線。

今後，無論誰當總統，在南海不挑起武裝衝突對抗的底線還是有望保持。

南海利益對於美國而言確很重要，但其還沒有重要到要與中國撕破臉的程度。除航行自由外，美國在南海並無其他不可或缺的重大利益，在中國沒有直接挑釁的前提下發起與中國的對抗甚至是戰爭，其荒唐程度不亞于當年朝鮮戰爭中置中國警告於不顧越過三八線。考慮到中美均是核大國，又有著很強的經濟相互依存，在地區安全和全球治理問題上也有著諸多的共同利益，過於重視南海問題而因小失大絕非明智之舉。這也是為何美國政府在就南海問題對中國施壓的同時，仍頻繁強調“南海不是中美關係的全部”。

而且，美國也越來越缺乏與中國在南海長期較量的本錢。任何世界大國都會自然地在其周邊佔據相對優勢，在中國實力增長的情況下，中國在南海取得相對優勢只是時間早晚的問題，美國的努力會給中國造成很大困擾，但不足以改變大趨勢。與外交、法理等領域的強勢相比，美國在現場力量方面並不占太多優勢，這也是美國不斷拉攏日本、澳大利亞等國加入南海聯合巡邏的原因。

中美南海和平共處之道

美國南海政策的實質和動機決定了中美在南海問題上的矛盾與摩擦短時期內很難得到解決，中美在南海的角力還將持續相當長一段時間。中美雖然在南海開戰的可能性極低，但這種對抗已經嚴重毒害了中美兩國整體關係，更不必說還有擦槍走火的風險。不少觀察家甚至認為，中美關係已因南海對抗到達了一個“臨界點”。

關於南海對抗的嚴重性，中美兩國政府都有清醒的認識。因而，即便不能解決矛盾，中美也有非常強的政策意願去控制對抗的烈度。就基本策略而言，中美加強互動的現實目標在於緩解或控制矛盾的發酵，而非快速解決由南海分歧衍生的各類摩擦。

短期內，將於2015年9月舉行的中美元首會晤會提供一個雙方良性互動的契機。鑒於兩國國內對南海形勢的高度關注，南海互信的缺失又嚴重制約了中美關係的發展，此次會晤南海安全問題必然是一大焦點。要想延續前兩次習奧會的成功態勢，雙方都需要採取一些行動給南海形勢“降溫”。

近段時期，圍繞南沙填海造陸，中美雙方均已多次重申了己方的立場和態度，因此，再向對方宣講大道理的意義不是太大，雙方都需要拿出點“乾貨”，做一些實質的溝通。

元首會晤是交換意見的場所，而非吵架的地方。作為東道國，美國首先需要營造一種良好的氛圍，將調門降下來，若一味指責批評中國，將會事與願違；其次，美國也有必要將面具摘下來，坦率談自己的利益關切，而不是像現在這般動輒對中國“上綱上線”。中國需要重視美國對未來“不確定性”的擔心，在海上航行自由、力量使用原則等方面對美國進行適當安撫，突出自己的有限目標及和平目的；還可視情邀請美軍在南沙周邊海域進行維護航行自由的聯合演習，以彰顯自己在該問題上的開放立場。

雙方還應深入探討在維護南海海上安全和地區和平穩定方面進行合作的可能性。中美在南海爭端相關問題上有分歧不假，但在南海反海盜、氣象預報、海上救援、通道管理等方面有著共同的利益及關切，兩國元首可先在上述領域達成意向性的共識，並將其作為重要成果寫入聯合聲明或聯合宣言之中，推動兩國在海上非傳統安全問題的務實合作。

兩國的官方辭令已經說得太多，彼此都略感厭倦，增信釋疑光有口頭語言是不行的，還得有“肢體語言”、有具體行動，兩國領導人需要認真考慮各自能為緩和局勢做出哪些貢獻。

在行動對行動上，中國已經先行一步。6月底，中方宣佈完成陸域吹填，並向外界透露，“下一步將逐步建設主要用於公益目的的設施，包括綜合性燈塔、海上應急救撈設施、氣象觀測站、海洋科研中心以及醫療和急救設施等”。此舉釋放了中國維護和平的善意。對此，美國需要有所表示及回應，目前比較好操作的是降低對中國南沙島礁的抵近偵察頻率。關於派遣艦機進入中國島礁12海裏內的事情，美方最好做出澄清，否則會進一步影響兩國間的政治及軍事互信。

長期來看，美國需要調整政策目標，對中國做出部分妥協；中國則需要適當改進維權與溝通的方式方法，兼顧美國在南海的正當利益。

美國應理性認識到，只要中國實力上升勢頭不變，無論如何努力，其在南海牽制圍堵中國的企圖都不會成功。面對南海力量對比改變出現的新形勢，美國的最佳策略是順勢而為，以在爭端問題上的相對中立和克制，換取中國在航行自由和地區和平問題上的戰略保證。美國還要看到介入南海爭端對於美國政策的風險，菲律賓、越南等國可能對於美國牽制中國發揮不了多少作用，卻很有可能作為第三方因素引發中美間的衝突。美國如果肆意對菲、越開出安全承諾的“空頭支票”，將很可能陷入當年德意志帝國在巴爾幹問題上的窘境。此外，美方還應少一些“教師爺”式的批評和說教，避免無端刺激中國的民族主義情緒。

在海洋爭端及維權問題上，中國對美國應維持嚴正立場，反對美國任何形式的介入，堅定不移的維護自身的合法權益。切不能因美國反對，我們就暫緩甚至是放棄維權步伐。與此同時，在維權過程中，中國要注意到美國的合理關切，適當照顧到美方的面子和情緒，改進方式方法。中國在推行自身的南海戰略和政策時，還可更清晰、更開放、更自信，歡迎美方在該地區發揮建設性的作用。特別是中國要理解並重視海上航行自由對於美國的重大意義，美國談這個議題，有虛有實，部分是因為炒作需要，部分則是因為利益使然。為避免分歧加深，中方可主動提議就南海海上航行自由問題進行一些工作層面的溝通和法理探討。

另外，中國從上到下都應轉變觀念，以開放的態度看待南海，深刻領悟“南海是南海周邊各國的南海，南海通道是世界享有的通道”，慎談控制整個南海，這不僅有利於中國的對美外交，也有利於中國處理與南海各方的關係。

（胡波／文）