姬朝遠

澳門位於祖國的南海之濱，因其地理位置有着特殊的政治、經濟和軍事意義，五百餘年來，一直被西方列強所覬覦、各路商賈所青睞、中央政府所關注。從葡萄牙人入居澳門、租居澳門到對澳門全面統治；從歷代確保和收回澳門主權的努力到新中國收回澳門主權的科學決策；從澳門特別行政區的成立到澳門特別行政區經濟社會的全面建設與發展，澳門問題發生了歷史變遷：葡萄牙管治澳門前的捍衛澳門主權問題、葡萄牙管治澳門後的收回主權問題、回歸後澳門特別行政區經濟社會發展問題。鑒於中國數千年來的國家權力單一制結構傳統，歷代澳門問題的形成與解決，同中央政府的有關決策密不可分。本文從歷史的角度，在對澳門問題的歷史變遷做出梳理的基礎上，對中央政府關於澳門問題的責任進行學術性探討，意在以史為鑒，使澳門特別行政區在中央政府的支持下，走向長期繁榮穩定。

一、新中國成立前的澳門問題及 歷代政府的責任分析

新中國成立前的澳門問題，即葡人入居澳門導致的國家對澳門主權的捍衛問題、澳門主權逐漸落入葡萄牙人之手，中國人如何收回國家對澳門的主權問題。在這些問題的形成和解決過程中，中國國家權力經歷了明清、北洋軍閥政府、國民政府多個歷史時期。各個歷史時期的中央政府對澳門問題的責任和態度也大不相同。

(一) 明朝澳門問題及明政府責任

1. 明朝澳門問題

明代的澳門問題主要表現為：葡萄牙人到來、發生衝突以及葡萄牙人入居、租居澳門所引起的澳門及其附近區域的主權捍衛問題。

早在1508年，醉心海外擴張的葡萄牙國王曼努埃爾一世就曾指示前往馬六甲交涉有關設立商站事宜的塞蓋拉(D.L. Sequeira)，“瞭解那些秦人來自哪個國家，路途多遠？他們通常在甚麼時候到馬六甲或其他地方經商貿易？帶些甚麼貨物？每年有多少商船到馬六甲？他們駕駛甚麼樣的船？是否當年返回？他們在馬六甲等地有否代理商或商站？他們是否富有？是否尚武？使用甚麼武器，是刀劍還是火銃？他們的穿着如何？身材是否高大？……他們是異教徒還是基督徒？他們的國家是強大？那裏有沒有摩爾人或者不遵奉本國信仰和法律的人？他們崇拜甚麼？有哪些風俗習慣？國土面積多大？與誰為鄰？”

1513年夏，印葡總督阿豐索．德．歐布蓋克(Afonso de Albuquerque)派他的部下歐維士船長(Jorge Alvares)帶領幾名葡人、馬來人，駕駛滿載香料的馬來帆船來到廣東沿海，陽託貿易，陰懷刺探。由於廣東地方官不准他們上岸，他們只好在珠江口外屯門附近海面與中國私商暗中交易。貨盡回帆之前，歐維士偷偷上岸，不僅獲得了大量情報，而且還將一塊事先準備好並刻有葡萄牙國徽的石碑立在了屯門，以此標誌葡萄牙人已經踏上這塊土地。1515年，曼努埃爾一世派遣費爾南(Fernão Peres de Andrade)率領艦隊到印度科欽挑選一名熟悉中國情況的葡萄牙人皮雷斯(Tome Pires)充任國王特使，一道來中國。明朝以“其國素不列王會”，“詔給方物之值，遣還”。1518年8月費爾南離開中國，其弟西蒙(Simao de Andrade)來中國接替他。“退泊東莞南頭，蓋屋樹栅，恃銃以自固，每發銃聲如雷。潛出買十餘歲小兒食之。……居二三年，兒被掠益眾”。從此，“葡萄牙人在中國聲名狼藉。” 西蒙因在廣東沿海行為不法，畏懼官府嚴懲，遂於1520年9月，携大批掠奪物及準備販賣的中國兒童潛逃。

1552年，葡人重返廣東，採取了較為“恭順”的態度。1553年，葡人藉口商船遇到風浪，海水浸濕了貢物，請求上岸晾曬，同時又賄賂廣東海道副使汪柏，從而獲得了暫時入居澳門的權利。1557年，葡人勾結奸商，從大陸運來磚瓦木石，蓋屋成村，開始了非法定居。明政府未予驅逐，這無異於默許。

1573年，明政府正式徵收地租，使葡人定居合法化。“1554年前後，葡人得海道副使汪柏之許可，入居澳門。起初，葡人並不向中國官府繳納地租，而是每年給廣東海道副使賄銀500兩；約於1573年海道受賄事敗露，賄銀遂改為地租，上繳國庫，直至1849年”。1582年，兩廣總督陳瑞在收受重賄以後，正式告訴葡人可以繼續在蠔鏡居住。在澳門非法定居不久，葡人開始設官自治，建立自治政權。到了明末，澳門葡人擅自把它當作自治城市。

2. 明朝中央政府的失誤及其成因

應該說，1552年之前的明朝中央政府關於澳門的決策充分體現了國家對捍衛澳門主權的重視、對西方列強的防備。首先，葡人在武裝奪取明朝的朝貢國(藩國)馬六甲、派人刺探中國情報的事實暴露後，明朝政府拒絕與葡萄牙交往，並趕走來其使節皮雷斯。之後，葡萄牙商人或與倭寇為伍、或冒充其他國人，在澳門一帶為非作歹，明朝政府通過屯門戰役(1921年)、西草灣戰役(1522年)、雙嶼戰役(1548年)，給葡萄牙不法商販沉重打擊，使其後30年，不敢再冒犯中國邊陲。

但是，自1553年開始，明朝政府在處理澳門問題就出現了失誤。主要有：第一是默許乃至承認葡萄牙殖民者定居澳門。葡人定居澳門之前曾在中國的一些地方為非作歹，本來就不該允許葡人定居澳門。第二是不該讓澳門葡人設官自治擁有自治權。葡人在澳門非法定居不久，開始設官自治，建立自治政權。到了明末，澳門葡人擅自把它當作自治城市，顯然有損中國的主權。

明朝政府關於澳門問題的這些失誤主要有以下原因：

第一，妄自尊大、輕視敵人。天朝上國觀念把中國看作是世界的中心，處於至尊的地位，其他國家不過是蠻貊夷狄。的確，古代中國無論是在政治、經濟，還是科學文化方面，都比周邊國家發達，是周邊國家仰慕的對象，明朝統治時期依然如此。明朝與周邊國家的關係是宗藩關係，這種關係是當時中國國內君臣上下尊卑的不平等關係在國際關係上的反映，但它“從性質到形式，是以‘禮儀’為其特點，而不是一種操縱利用奴役掠奪的關係，即‘天朝’對周圍或遠方的‘藩邦’並不進行直接的、密集的、持久的政治(軍事)控制”。中國不干涉藩屬國的內政外交，藩屬國要定期地對宗主國朝貢。明朝得到的是天朝上國的虛榮，藩屬國從朝貢貿易中大獲其利。面對弱肉強食的西方列強，明朝政府依然頑固地信守傳統禮儀之道，只要葡人變得“恭順中國皇帝”、“講究中國禮儀”，一切往事都可以既往不咎。葡萄牙路途遙遠，天朝上國不妨“施恩”，就讓他們在澳門一隅居住吧。

第二，官員墮落，嚴重失察。在澳門問題上，明代地方官暴露出的最突出問題是受賄成風、敷衍塞責、得過且過。然而，明王朝政府並沒有對此予以足夠的重視。葡人臨時入居澳門，除態度“恭順”、說謊外，還向海道官吏送賄500兩白銀。1573年，賄銀變成地租後，葡人照樣行賄不誤，廣東地方政府大多是來者不拒，照單笑納。1582年，兩廣總督奉命查問蠔鏡為何集結這麽多夷人？為何膽敢在中國領土上實施本國法律？葡人“謙卑”地表示：在蠔鏡的葡人總是“中國皇帝的順民”，同時，他們又向陳瑞呈送了一批價值超過1000金幣的“禮金”。陳瑞受賄以後，不再譴責他們的違法行徑，並告訴他們一切“均可照舊”，還以隆重的禮節送走這些葡人。當時記載這一事件的意大利傳教士利瑪竇鄙夷地說：“貪心對人誘惑之大，可見一斑。”

關於地方官敷衍塞責、得過且過的問題，我們看一看如下的歷史記載自然就會明白。明朝主張讓葡人定居澳門的兩廣總督張鳴岡曾上奏說：如果將“澳夷”逐往浪白，那裏“瀚海茫茫，渺無涯涘，船無定處。番船往來，何從盤詰？奸徒接濟，何從堵截？勾倭釀釁，莫能問矣!”明王朝的廣東海防連一幫外來葡萄牙奸商都防不了還有海防的必要嗎？實事求是講，雖然明朝政府開始走下坡路，但當時在澳門附近的葡人並不是很多，而且廣東當時的地方武裝力量完全可以將其驅逐出去並通過嚴格實施禁海政策防止其捲土重來。然而，地方官員卻以諸如此類理由為葡人定居幫忙。在皇帝昏庸無能，明王朝走向衰落的時候，地方官員就來回躲避，敷衍塞責，他們拿着明王朝的俸祿卻在明王朝的內憂外患中靜等着改朝換代。

第三，因循守舊，不思進取。首先，忽視對澳門葡人社會治理形態的全面掌握。為了防止內外勾結，危及朝廷，明政府不許華人與夷人接觸。不僅華人不瞭解葡人城邦社會的民主管理模式，就是葡人也無法融入華人的生活。這樣，明朝的管理制度對於葡人社會，無異於自行退避三舍。對於居住在澳門的葡人，明政府不瞭解葡人的治理傳統，將這些外國僑民籠統地視為“化外人”，甚至等同於國內的少數民族。在行政上，將葡人首領視同“番長”、“土司”；在司法上，有權處理葡人之間的糾紛，不服的還可以上訴於果阿高等法庭；在財政管理上，允許葡人在蠔鏡設立海關，向葡萄牙商船另行抽稅。這些都是有損中國主權的行為。其次，對外來先進制度、科學技術置若罔聞。明初“非入貢即不許其互市”。明中葉，民間私人海外貿易日益興盛，許多商人與海盜為伍，倭寇漸為明王朝的心腹大患，朝貢貿易體制漸趨瓦解。明王朝不得不調整海外貿易政策，正德初年，廣東市舶司的貿易原則已由“非入貢即不許其互市”轉變為“無論是期非期，是貢非貢，則分貢與互市為二，不必俟貢而常可以來互市矣”。在這種情況下，明朝政府不思改革，不僅忽視對外貿的管理；而且放棄對澳門葡人社會治理的全面把握，吸收和借鑒先進的社會管理經驗，不注意從葡人帶來的先進武器中學習生產和使用技術，招致前面拒狼、後門進虎，澳門治權不保。

(二) 清朝澳門問題及清政府的失誤

1. 清朝澳門問題

自明朝嘉靖三十二年(1553年)至清朝道光二十九年(1849年)的296年，中國政府一直對澳門進行土地、軍事、司法、行政、海關等全方位管理。澳葡當局和葡萄牙人士也承認中國政府對澳門擁有主權。1776年，澳門主教基馬良士向葡萄牙的海外委員會寫信說：“(中國)皇帝擁有全權，而我們則無能為力。他是澳門的直接主人，收取地租；而我們只有使用權。”

鴉片戰爭之後，葡萄牙人趁火打劫，不斷破壞中國政府對澳門行使主權。道光二十五年(1845年)11月20日，葡萄牙女王瑪麗亞二世(Maria Ⅱ)公然擅自宣佈澳門為自由港，並發佈敕令12條，其中：“第一條：澳門城市的港口，包括內港及氹仔和沙瀝向所有國家宣佈為自由貿易港，允許他們可在這些港口利用、存放及再出口各種貨物和經營各種貿易”。“第二條：本法令在澳門公佈三十天後，進口到上述口岸的所有物品及貨物，不論是哪一個國家的，完全免徵進口稅”。為了貫徹此敕令，瑪麗亞二世於1846年4月21日任命海軍上校亞馬勒出任澳門總督。亞馬勒抵澳門履新後，瘋狂地破壞中國政府對澳門行使主權：1停止向中國政府繳納地租；2宣佈在澳門頒佈殖民地徵稅法，公然向在澳門居住的中國居民徵收地租、商稅、人頭稅和不動產稅；3洗劫並關閉粵海關澳門關部行台、拆毀租界圍墻內的澳門縣丞佐堂衙門；5擅自審理和判決涉及中國居民及外國居民的犯罪案件；6不斷擴大其侵佔澳門的範圍。至同治十二年(1873年)，澳葡當局佔領了相當於今天包括澳門半島、氹仔島和路環島的整個澳門地區。

葡萄牙當局在破壞中國政府對澳門行使主權而取得的對澳門的管理權的同時。千方百計包括以哄騙等手段與中國政府交涉、談判以至簽訂條約，以使葡萄牙侵佔澳門取得合法地位，企圖取得澳門主權。

1862年6月20日葡萄牙派遣澳門總督基馬良士(Isidoro Francisco Guimaraes)為全權公使到北京，8月1日與中國政府的代表共同達成《大清國大西洋國議定通商章程》54款。在換約前，清政府發現《章程》有喪失澳門主權之嫌，換約未成。

1886年，中、英和港英政府在香港開會討論實行稅釐並徵問題，港英政府為了使英國貿易船隻得到同澳門一樣的按國內有關稅則納稅的利益，提出港澳一體辦稅的要求作為條件，如果澳門不參加緝私，香港也不執行《烟台條約》。葡萄牙遂以此為契機向中國索取澳門的主權。在此期間，發生中、法衝突，法國欲向葡萄牙購買澳門作為進攻南中國基地的謠言甚囂塵上，清政府害怕澳門落入法國，加上清政府面臨財政危機，希望以條約的形式來確定澳門的地位，從而取得鴉片稅釐並徵，以增加財政收入。這樣，中葡關於澳門問題的談判和簽約又重新開始。1887年(光緒十三年)《中葡和好通商條約》簽訂並於次年換約生效，“葡國永駐管理澳門以及澳屬之地”。

由此，澳門問題在清代發生了變化，從清朝初期的捍衛國家對澳門的主權問題發展為清朝後期的澳門主權淪喪問題。

2. 清政府在澳門問題上的失誤及其原因

清初在明朝有效管理澳門的基礎上，進一步加強了對澳門的管轄。但它在澳門問題上仍存在失誤，這就是幾次錯過了驅逐葡萄牙殖民者出澳門的時機，最典型的有三次。

第一次是沒有乘改朝換代之機趕走他們。那時清朝有實力也有理由趕走他們。這是因為，明末清初，葡人採取的是武力援明(包括南明政權)抗清的立場。

清軍攻佔廣東時完全可以乘勝一舉將他們趕走。然而，清政府鑒於葡人表面恭順，又出於“懷柔遠人”的考慮，沒有將他們趕走；第二次是沒有在實行海禁政策時趕走他們。為了徹底切斷沿海人民與鄭成功的海上抗清力量的聯繫，順治皇帝於1660年下達了“遷海令”，康熙皇帝也實行過海禁政策，澳門葡人自然也不能例外。既然清政府推行海禁政策，就應該在全國沿海各地一體執行。當時澳門中國居民都已內遷，澳門葡人自然應該“遷走”，遺憾的是澳門葡人卻僥倖地留居不走。這是因為澳門葡人又一次進行了卑鄙的地下活動，通過在京傳教士活動，大臣們說服皇帝改變主意，並重賄駐守廣州的平南王尚可喜，請他上奏朝廷同意澳門葡人免遷，澳門葡人就這樣躲過了被趕走的“厄運”；第三次是在他們強硬抗拒在澳門設香山縣丞時，沒有乘勢趕走他們。乾隆統治時期，設立了香山縣，加強了對澳門的管轄。原擬香山縣丞入駐澳門，遭到葡人抵制，他們用碎石填塞港灣入口處，做好了“防守”準備，甚至揚言，如果廣東官府來攻，他們抵擋不住，就“放棄”澳門。廣東官員膽小怕事，妥協退讓，為免造成澳夷回國“事件”，將香山縣丞改駐望廈，錯過了順水推舟地驅逐葡人的時機。

晚晴時期，特別是鴉片戰爭爆發後，《中英南京條約》等不平等條約的簽訂，中央政府在船堅炮利的洋人面前，膽小如鼠，國家政權朝夕不保。澳門主權在葡萄牙人的趁火打劫行動中也難以逃脫歷史的厄運。

清朝政府之所以在澳門問題上出現上述失誤，其原因如下：

第一，夜郎自大。這一點，同明朝政府如出一轍。鑒於葡人表面恭順，就以“懷柔遠人”為由，容許其繼續在澳門租居。而對於其曾經扶明反清的舉動、野蠻侵犯中國主權的歷史往事置於腦後，更缺乏對未來的責任和危機意識，未能做到防患於未然，夜郎自大至極。

第二，權力腐敗。清朝的前五代皇帝順治、康熙、雍正、乾隆、嘉慶，可謂有所作為的皇帝，然而即便如此，推行禁海政策的康熙也未能抵擋住葡萄牙傳教士的蒙蔽，在敕令華人遷居內地的同時，對葡人網開一面。這就給了澳門葡人社會更加獨立的發展時機和更加廣濶的發展空間。與此同時，地方官員不負責任，收受賄賂，導致權力的運作體系處於葡人的監控之下。

第三，治理失當。儘管開國以後，清朝政府依然對居澳葡人實施全方位的管理。但這種管理僅僅是宏觀的，甚至是表面化的。只要按時交納租金、表面上俯首稱臣，葡人社會的內部管理事務，政府不管不問。自明朝以來，朝廷默許居澳葡人享有一定的自治權，但到清代以後，這種自治權已經發展成為向葡萄牙效忠的公權力體系：有向葡萄牙女王效忠的總督、有直接民主的議事會、有司法獨立的王室法官等等，已經遠遠超出自治的範疇。這樣，整個澳門從社會生活到官方治理存在着明顯的、甚至是水火不容的華洋二分局面。居澳葡人抵制香山縣丞入駐澳門就是兩種制度衝突的典型例證。居澳葡人對日益腐朽的中國封建制度毫無興趣，葡人社會較為先進的資本主義制度從萌芽到成長過程中，清朝政府置若罔聞，不管不問。

在中國落後的封建制度下，居澳葡人無法融入中國社會，相反，隨着封建王朝的日益衰落，澳門葡人社會由雙重效忠迅速變為僅僅效忠葡萄牙中央政府的一個葡萄牙海外社會群體，這不能不說是中國封建王朝治理上的一個敗筆。

(三) 民國時期的澳門問題及國民政府的對策

1. 民國時期的澳門問題

1911年，辛亥革命。之後，中國國民黨在廣州成立革命政府，不承認不平等條約和致力廢除不平等條約。因此，收回國家對澳門的主權，成為這一時期的澳門問題。

1928年7月10日，國民政府外交部通知葡萄牙駐華公使畢安琪(Joso Antonio de Bianchi)，稱《中葡和好通商條約》已經於本年4月28日期滿無效。9月初旬，中葡兩方分別以外交部副部長唐悅良和畢安琪為代表，在南京開議新約。在談判過程中，葡萄牙政府指令畢安琪，這一次修約以不涉及澳門主權問題為重要方針，否則寧願處於無約國地位，在12月19日簽訂的《中葡友好通商條約》僅有5款條文，且其中完全沒有提到澳門問題。這樣，使葡萄牙得以按原來《中葡和好通商條約》繼續管理澳門。

1945年，中國人民抗日戰爭勝利，8月31日國民政府外交部提出《關於收回澳門的方案》，指出：“電令駐葡張公使向葡政府表示我國收回澳門之決心，請由葡政府提出辦法與條件以憑考慮”。10月，當張發奎率領國民革命軍第二方面軍到達廣州接受日本軍投降後，即暗示中山縣縣長張惠長和駐軍159師師長劉紹武共同策劃一次反對葡萄牙佔領澳門的運動。11月，張發奎命令劉紹武帶軍隊從石岐進駐前山寨，封鎖粵澳邊境，斷絕內地對澳門的糧食和副食品供應。同時，在灣仔、前山兩地進行夜間軍事演習。在這種形勢下，澳葡當局十分恐慌。於是一方面通過英國政府向國民政府請求廣州行營撤銷對澳門的封鎖；另一方面又致函廣州行營，表示願意將所有在澳門的日軍交由中國政府處置，並允准中國軍民自由出入澳門，允許中國一切黨團在澳門公開活動。同時派官員向中國道歉。葡萄牙駐廣州領事雅瑪紐(Mario Gracia)還在廣州記者招待會上表示：“澳門交還中國極有可能，為求中國領土之完整，本人極願對此作各種努力”。在此情況下，廣州行營按照南京政府的指示，於9月下旬始撤除對澳門的封鎖。1947年8月，國民政府參議會通過了“及早收回澳門”的議案。立法院向外交部提出通過向葡萄牙收回澳門的建議。後來由於國民政府認為“目前國際形勢之下，此問題一時難以解決，俟時機成熟，再提出交涉收回”。1948年，為改善陷入崩潰的財政狀況以及獲得國際上的某種支持，更為日後的撤離留下一條退路，國民政府匆匆分別於3月4日和5月20日同澳葡政府代表簽訂了《中澳(門)金融協定》和《中國海關與澳門政府關務協定》，這也是近400年來僅有的兩份由中國中央政府與澳葡地方政府所簽訂的雙邊協議。1949年底，國民黨在大陸的統治宣告結束。

2. 國民政府在澳門問題上的失誤及原因

國民政府在澳門問題上的重大失誤有兩點：第一，沒有在中葡修約談判中，妥善處理澳門問題。在談判過程中，葡萄牙政府以不涉及澳門主權問題為重要方針，否則寧願處於無約國地位。由於國民政府收回澳門主權的態度不堅決，致使以“修訂舊約”為名的中葡談判，變成了中葡“簽訂新約”的活動，1928年12月19日簽訂的《中葡友好通商條約》僅5款條文，完全沒有提到澳門主權問題。這樣的做法，使得葡萄牙更加肆無忌憚地以已經被國民政府宣佈“失效”的《中葡和好通商條約》為依據，繼續管治澳門。第二，沒有利用全國抗戰勝利的有利時機收回澳門，而且以給自己找退路為目的，以中央政府的名義與澳葡政府簽約，對中國主權之尊嚴構成了傷害。

國民政府在成立之初沒有實現收回澳門的主權，客觀原因在於軍閥混戰，時局不穩，但主觀原因則在於國民政府在接下來的時間裏，特別是抗戰結束後，忙於打內戰，消滅共產黨，推行威權統治，而沒有適時利用有利的國際和國內有利形勢，解決澳門問題。

二、對新中國中央政府處理澳門問題的 回顧與思考

對於19世紀英國強迫清政府簽訂的三個不平等條約，中國人民從來都不承認。1949年，中華人民共和國成立。收回國家對香港、澳門的主權，實現海峽兩岸的統一，實現中華民族的偉大復興，成了新的歷史時期，人民政府的莊嚴使命。解放後的澳門問題就是如何收回澳門的主權，保持澳門的長期繁榮穩定問題。

(一) 新中國處理澳門問題的三個階段

1. “長期打算，充分利用”階段

新中國成立以後，以美國為首的西方國家採取種種措施對中國實行包圍、封鎖和禁運。1949年1月，中共中央向全黨發出由周恩來起草、毛澤東修改的關於外交工作的指示。該指示非常透徹地闡釋了這一戰略決策的思想背景——“在原則上，帝國主義在華的特權必須取消，中華民族的獨立解放必須實現，這種立場是堅定不移的。但是，在執行的步驟上，則應按問題的性質及情況，分別處理。凡問題對中國人民有利而又可能解決者，應提出解決；尚不能解決者，則應暫緩解決。凡問題對中國人民無害或無大害者，即使易於解決，也不必忙於去解決。凡問題尚未研究清楚或解決的時機尚未成熟者，更不可急於去解決。總之，在外交工作方面，我們對於原則性與靈活性應掌握的很恰當，方能站穩立場，靈活機動”。（上）