陳觀生

在早前的保安範疇施政辯論上，筆者關注其中兩個議題，一是在推動社區警務上獲社會認可，二是治安警明年增設為數約 30人的旅遊警察隊伍。可以說，這是本澳警務工作走向專業化、警務網格化的方向。推行數年的社區警務與居民日常生活息息相關，居民對此的感覺親近，獲得社會認可是應有之事；而設立旅遊警察的出發點很好，以服務旅客為中心，在主要旅遊區指揮人流、應對突發事件等，但要注意在諸多公權力中，警察權處於與公民權利衝突的最前沿，作為政府行政，要愛惜警力，慎用警力。切忌以警代政，以警代法，借警發威，一警就靈的懶政思維。對於設立旅遊警察，有值得商榷之處。

社區警務多地行之有效

在一些政府官員看來，社會矛盾加劇、犯罪上升，最好的解決辦法是增加警力。政治學家愛奧爾森卻認為，如此簡單應付的結果是：官僚主義、效益低下及由此而來的腐化危險，導致社會對員警作用的懷疑，危及員警未來的發展。預防和制止犯罪的關鍵不在於警察，而在於社會，因為犯罪的根源在社會。只有依賴整個社會，依靠全社會各個階層的合力，依靠民眾的共同努力才能奏效。近年來，美國、新加坡等發達國家深入推進社區警務制度，社區警察基本勤務方式是巡邏和入戶走訪，主要職責是情報收集、人口管理、治安管理、社區巡邏防控、抓獲扭送現行、提供犯罪線索等職責。

社區警務是社區居民在警察帶領，指導，支持下採取各種合法手段，方式，充分研究社區問題；開採社區資源；改造社區環境，強化自衛互助；以全面系統，長效維持社區公共安全的思想，活動和方式方法體系的統稱。其實質就是要求警察立足于社區，積極開展各項宣傳工作，動員和組織社區居民，實行警民合作，不斷增強社區民眾參與社區各項治安管理、預防違法犯罪的意識。它的立足點在於社會是產生違法犯罪的根源，因而預防和減少乃至根治違法犯罪也必須依靠社會。它的工作範圍是以社區為主導，以社區為基本單位。

社區警務是西方第四次警務革命的產物，自上世紀六十年代產生以來，風靡全球警界，對各國警務模式產生了深遠的影響。二十世紀七十年代美國休斯頓警察局率先提出回歸社區警務後，世界上很多國家，如加拿大、法國、英國、澳大利亞及亞洲的日本、新加坡等國也先後實行社區警務。

傳統警務認為，警察是擔負執法任務的政府機構，是治安行政管理部門的代言人，而社區警務則認為警察是公民，只是受雇專門擔負公民應負責任的人，警察組織是負責提高社區生活品質的眾多政府部門之一。傳統警察主要是對付各種犯罪、治安事件，並對暴力性犯罪作出快速有效的反應，而社區警察主要是解決和幫助解決社區民眾的問題，並消除潛在的違法犯罪隱患，提高社區生活的安全品質，與社區保持密切的聯繫。

社區警務的實行，要求警察把更多的精力放在與管理、防範以及社區服務上，警察自主決斷的機會增多，有自由裁量權依法對遇到的具體情況做出處理。同時，警察的管理權力與社區民眾實現了共用，警方與社區成為夥伴關係，社區民眾有權參與警務決策制定，社區警務活動由社區民眾和警察共同商討和決定。傳統警務中警察對管理權實行了壟斷，並且逢事彙報，指示下達再辦事，嚴重限制了警察工作的積極性，甚至貽誤戰機。

社區警務是一種混合警務，它把社區民眾作為警務運行的中堅力量，它的成功之處在於分割了“治安蛋糕”，並且把最大的一塊給了社區民眾。社區警察也真正沉到了基層、沉到了社區、沉到了居民中，通過日常與居民面對面的交流和接觸，密切了警民關係，最大程度地啟動了“鄰里守望”制度及“聯防巡邏”制度，最大限度地挖掘了社區一定的治安管理資源，實現了“警力有限，民力無窮”。這種警務模式的運行，降低了管理社會的行政成本，並促進了工作效率的提高。而傳統警務在這方面就顯得相形見絀。

傳統警務衡量警察工作成效的標準較為狹隘，如快速反應的時間、破案率、逮捕數字等，這些指標幾乎全是圍繞犯罪而制定的，警察的行為價值目的大部分在於打擊違法犯罪，對其考核評定也由警察部門內部進行。社區警務中警察的行為價值目的在於管理、服務、防範，評估價值更注重公眾的滿意程度和安全感，衡量的指標是圍繞公眾的反應制定的。社區警察通過深入到公眾當中進行走訪交流、巡邏、幫助失足青少年、處理家庭糾紛等服務性的日常工作，改善了公眾對警察的態度並增強了公眾的安全感，對其作出科學的考核評估需要社會很多部門參與，不簡單是警察部門內部的事情。

澳門回歸以來，警方創新求變，透過各個工作層面及公關宣傳策略，致力塑造警隊形象。並推動警民合作，走入社區接觸居民，建立警方與學校、社區的恆常溝通和聯絡機制。其中治安警建立的“社區警務聯絡機制”，該機制是警方與社區直接通報、聯繫雙向溝通機制，有助群策群力，動員民力加強防控，有助警方取得訊息，更有效地維護公共秩序及安全。警方把收集到的資訊即時整理分析，以便快速處理問題，並訂定長期打擊策略。

社區警務受社會認可但仍需完善

據治安警總結資料稱，治安警察局自2013年4月組建社區警務聯絡機制，警方透過此機制深化警民間的合作。此機制的運作是治安警社區警務聯絡主任在收到線報後，根據案件所在區分進行通報，所屬區分的警務主任知悉後通知相應警司，讓其指揮屬下前往執法。現時全澳各區共有30名社區警務主任，不少社區警務主任平日會主動聯絡警方，及時通報違法個案，助警方在較短時間瞭解社區罪案，從而進行針對性部署，盡快破案。因此，社區警務聯絡主任在各區發揮著及時通報社區動態情報、穩定治安形勢的作用，警方也透過此機制快速知悉及傳播警情，並成功緝拿了不少案件。現時的社區警務，更加入了交通安全範疇，讓機制的涵蓋面更為廣泛，值得贊許。

警察總局局長馬耀權肯定了社區警務聯絡機制的成效，感謝各團體過去的支持，成功開展社區警務。他稱，警方2013年共進行了超過30次防罪宣傳， 65次主題包括預防青少年犯罪、防騙、防盜及交通安全等的講座，受眾近一萬人。而另一方面，警方亦從各社區警務主任手中接收到近200條社區反映嘅資訊，涉及盜竊、詐騙、色情場所、非法旅館、交通問題等範疇。

保安司司長黃少澤對社區警務也是十分重視，在其上任後第一年的施政方針中提出“主動警務”、“社區警務”和“公關警務”，稱警方會利用不同方式推動和宣傳社區警務，務求全民皆警。黃少澤指出，涉及個人的大部分犯罪都是輕微罪案，當局一直針對打擊，過去有很多成功個案。打擊輕微犯罪重點是預防，即環境預防及公衆參與，警方已透過多方面的社區警務去推動。他解釋，社區警務是現代警務理念，包括社區問題導向警務工作，社區力量協助警務工作，兩者互為前提，互為因果。社區問題導向警務工作，即警方工作以社區民意、問題為中心，不斷推動宣傳、教育去解決社區需要；社區力量協助警務工作，係要警方推動、動員社區力量，去參與預防和打擊犯罪的工作。社區警務旨在人人關心、協助及配合警方工作，人人都成為警方的眼目和幫手，是為“全民皆警”理念。

社區警務聯絡機制運行以來，在社會取得不俗的成效和口碑，但也有意見建議加以完善。其中最大問題的是報案程序繁瑣，影響了居民報案意慾，並質疑警方能否有效發揮社區警務作用和預防及打擊罪案。

而據治安警的總結資料認為，社區警務機制仍處初步階段，宜從警務機制內部的協調性、民間社區警務聯絡主任與社區的關係，及相關資訊的反映、政府部門間的協調來加強整套機制在運作上的成效，真正發揮警力有限，民力無窮的強大合作根基。一是當民間的社區警務聯絡主任向局方通報警情，無疑是希望直接和及時地接觸警方，因其承受著市民希望快速解決事情的壓力，而市民能主動聯絡社區警務聯絡主任也是出於信任原則。在民間警務主任聯繫警方後，警方是否真能依靠這個機制進行暢順的溝通，以致前線執法者能及時執法，並在完成相關執法後將結果及時通報予舉報的民間警務主任，讓這套社區警務聯絡機制在操作時效和效果上符合市民及最初設立這套機制的目的，這關係到整套機制能否真正有效落實的問題。二是很多民間的警務主任皆是社團領導或骨幹，除經常在報紙、電台等媒體曝光率高的幾位外，若非刻意留神，市民很少會認識其他的20來位。而那幾位曝光率高的卻因工作忙碌，市民真正接觸的機會也較低。要真正發揮社區警務聯絡機制預防和舉報動態警情的作用，當局或社團有需要對社區警務主任進行加大力度的宣傳，讓市民知悉身邊的警務主任，遇有不法行為或線報時，能夠主動向其反映情況，亦讓民間的社區警務聯絡主任不斷搜集資料，瞭解區分治安問題。三是需要數據共用部門協調運作，如在打擊非法旅館上，治安警察局應對涉及黃賭毒等罪行的案件進行數據統計，從客觀上，計算出有多少違法犯罪行為是非法旅館衍生而來的，並將相應數據反映予旅遊局，從而在社會上形成共識，進行相關法律及執法主體的修訂。若非法旅館依舊單靠行政罰款，且有九成人逃款及潛逃出境的情況下，打擊是無盡頭的，前線的執法人員也吃力不討好，久而久之，逐漸變得意氣闌珊。因此，在對非法旅館的資料數據分析上，有必要向相應部門反映，從而啟動修法程序，從法律上對非法經營者加強處罰和阻赫作用。透過相互間的職能及工作配合，從而讓政府在整體運作上更為科學化，達至“增強綜合實力”的施政目標。

且慢為旅遊警察叫好

保安範疇施政方針透露，明年將設立“旅遊警察”。 計劃首期配備三十警力，覆蓋大三巴、崗頂劇院至媽閣廟沿線和金蓮花廣場等，防止旅遊區的犯罪行為和管控秩序。具備一定外語能力成為加盟“旅遊警察”的前提條件。

治安警察局長梁文昌解釋，治安警察局最近兩年先後執行四次“人流管制”措施，疏導節假日新馬路、牌坊一帶的人流。一四年八月成立了特別巡邏組，今年四月開始，安排二十名特巡組員於中午十二時至晚上八時在大三巴、議事亭前地等一帶執勤。措施實行後，“小偷小搶式”罪案較一四年減少三成，反映措施有效預防及打擊區內犯罪，亦方便長假期到來時及時評估人潮，盡早安排警力疏導旅客和處理特別事件。爲此，明年將新增“旅遊警察”警種。梁文昌表示，新警種是以旅客為中心，主要職責是防止旅遊區內的犯罪、疏導指揮人流、應對特別事件，以及即時協助旅客解決報失等問題。透露“旅遊警察”的警力規劃為三十人，除了原有的大三巴、議事亭前地一帶外，還包括哪吒展館、舊城牆遺址、崗頂劇院、聖老楞佐堂、鄭家大屋、媽閣廟、海事博物館和金蓮花廣場等。未來將循序漸進，計劃於一七年再擴大該警種隊伍。據瞭解，目前，包括泰國、韓國、埃及等國家都設立了專職的“旅遊警察”，其不僅可以處理旅遊糾紛，而且還能提供旅遊資訊諮詢和應急救助等服務。今年來，內地海南三亞、廣西桂林及雲南等著名旅遊勝地執法部門，相繼設立同類型警種。

本澳主流媒體對於設立“旅遊警察”拍手叫好，認為本澳正朝著世界旅遊休閒中心發展，組織成立“旅遊警察”，符合國際趨勢，把警隊精英高度集中，善用人才，加強跨部門綜合執法成效，更為廣大旅客及居民提供溫馨而便捷的服務。“旅遊警察”屬新警種，也是當局新的嘗試，任務由簡至繁，逐步探索拓展新功能。長遠優化本澳旅遊乃至治安環境，充實“旅遊警察”隊伍，隨時候命，全力打擊和遏制旅遊市場的違法、犯罪等活動，為本澳旅業帶來新的景象。

本澳是國際知名旅遊城市，護衛旅遊業這個“沒有煙囪的工業”，為遊客提供更好的安全保障和服務。作為一種監管方式的探索，本身無可非議。

不過，換一個角度來看，愛惜警力，慎用警力，警察權有限，是社會文明進步的表現。這是因為，在諸多公權力中，警察權處於與公民權利衝突的最前沿，而且是一種範圍最廣、影響最大、強制性最強的特殊權力。很多地方使用過於警力的教訓都在反復警示我們：一定要慎用警力。警力使用不當，它可以直接地、廣泛地剝奪和限制公民的人身權與財產權，令警察權威和政府信譽喪失殆盡，後果不堪設想。

儘管為了“打擊犯罪，維護社會秩序”，可以動用警力，但也不是一概而論，一律通用。相反，以警代政，以警代法，借警發威，一警就靈，恰恰是一種典型的懶政行為，有明顯的轉稼矛盾、推卸責任之嫌。政府管治一定要警惕“棘手難題找警察”慣性思維，注重依靠自身力量做好自己職責範圍內的事。經驗教訓一再表明，隨意動警，過分地依賴於警力打擊犯罪、維護治安，無異於飲鴆止渴、緣木求魚，不僅會與初衷背道而馳，而且還會極大地損害公民的權利，破壞法治的權威。

如果把旅遊市場比作一台大型機器，監管機構就是機器的零部件。設計崗位的過程類似于機械設計工程師設計機器，每一個崗位的設置都應當考慮是否具備其自身價值(崗位目的)、連接(聯繫網路)、參數(任職資格)和職能（任務與職責）。這也應成為執法隊伍建設應遵循的基本原則。假如問題突出的行業都得警察介入解決，假如所有的專門法律都要靠配備專業警力來執行，那麼警察隊伍要臃腫何種程度，真的是不敢想像，何談警察的尊嚴與形象？

法律賦予警察的任務和職責，已表明在政府管治中使用警力是十分嚴謹慎重的事情。毫無疑問，警力不應過多過深介入公民的私權利領域，尤其是未給社會治安和公共秩序造成實質性損害的一般旅遊糾紛，而是要集中精力偵破刑事案件，提升執法效力，這本身就是對社會治安的有效管控。

有意見認為，的士業亂象不止，“開天殺價”宰客、揀客、兜路等，“旅遊警察”在旅遊區巡邏和站崗，也可起到維持秩序和阻嚇作用，並積極協調各部門解決遊客各種問題，如求助、投訴、諮詢及甚至舉報等事宜，還能提供英語、葡語、普通話甚至其他國家語言等旅遊諮詢及翻譯服務。不過，這些都應該是其他部門的主要職責，的士業亂象應由交通部門處理，解決遊客各種問題、旅遊諮詢及翻譯服務應是旅遊部門的主要職責。

至於旅遊市場存在的主要問題，如旅行社虛假宣傳、低價競爭、不按規定簽訂合同、違規操作、內設機構亂為等；一些導遊違規帶團，擅自改變行程，強制、誘導購物或參加自費項目，甚至是強制購物、辱駡遊客等問題影響惡劣；有的購物店、攤點出售假冒偽劣商品、強買強賣、價格虛高、誘迫購物。這些更應該是旅遊部門或商務部門的監管職責。即使應對特殊情況，筆者認為有上述的社區警務機制，以及現有的治安警察應對機制，最特殊的情況出動特警也足夠了。

因此，且勿指望旅遊警察是萬金油，警察就是打擊違法犯罪的，不可能將所有問題都處理。旅遊警察背負重任，卻不要過分期望。