王英津

第二，組織體系不同。內地省級司法機關是建立在議行合一架構之下的。首先，根據憲法和法律規定，內地法院的組織體系包括最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院。省級人民法院在級別上屬於地方人民法院的範疇，它由省級人大產生，對省級人大及其常委會負責。省級人大有權選舉和罷免省級人民法院院長，省級人大根據省級人民法院院長的提請，任免省級人民法院副院長、庭長、副庭長、審判員、審判委員會委員。其次，內地的人民檢察院是國家的法律監督機關，設有最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和專門人民檢察院。省級人民檢察院也同省級人民法院一樣由省級人大產生，對省級人大負責。省級人大有權選舉和罷免省級人民檢察院檢察長，但須報經最高人民檢察院檢察長提請全國人大常委會批准。省級人大常委會根據省級人民檢察院檢察長的提請，任免省級人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，檢察院系統實行垂直領導，省級人民檢察院領導地方各級人民檢察院的工作。然而，特區司法機關是按照三權分立的原則（儘管它與三權分立有區別）建構的，其不必向立法會負責。司法組織體系與人員產生方式均與內地有著很大差異。從香港來看，其法院系統由終審法院、高等法院、區域法院、裁判署法庭和其他專門法庭組成。從澳門來看，其法院系統由初級法院、中級法院和終審法院組成。特區各級法院法官由推薦法官的獨立委員會推薦，由行政長官任命。各級法院院長由行政長官從法官中選任，終審法院法官和院長的任免須報全國人大常委會備案。另外，香港沒有獨立的檢察院設置，其檢察職能由行政機關下轄的律政司行使。澳門特區設立了獨立的檢察院，但也沒有像內地一樣分四級設置，而是採取了「一級設置，三級派任」的模式。其檢察官經檢察長提名，由行政長官任命，檢察長由行政長官提名，報中央人民政府任命。

第三，司法機構的稱謂不同。內地法院均被稱為「人民法院」，而特區法院的前面沒有「人民」二字，直接稱為「法院」。該稱謂背後隱含著深刻的政治文化背景。內地實行社會主義制度，按照馬克思主義國家學說來建構政治體制。馬克思主義認為，國家是一個階級壓迫另一個階級的暴力機器，而國家包括軍隊、員警、法庭、監獄等基本要件。在馬克思主義經典作家看來，法院是國家機器的重要組成部分，是工具性的機構。社會主義國家的法院與剝削階級國家的法院的根本區別無非是這個機器由誰來掌握和運用。前者之所以具有合法性，是因為它是「人民」（多數人）鎮壓「敵人」（少數人）的工具，法院不是政治中立的，而是站在人民一邊的，是為了維護人民利益的司法機構。所以，內地法院均被稱為「人民法院」。然而，香港和澳門一直實行資本主義制度，按照西方國家的法治理論，法院在國家的社會和政治生活中充當正義的化身，扮演居間裁決的角色，既不代表人民，也不代表國家（或政府），它是政治中立的。所以，特區法院前面沒有冠以「人民」二字，直接被稱為「法院」。

第四，司法獨立的內容不同。特區司法機關與內地省級司法機關都在司法活動中堅持司法獨立的原則，但兩者之間有著重大的區別，具體表現在:其一，理據不同。儘管港澳政治體制與三權分立體制有所區別，但其司法獨立的理念和制度還是根據三權分立原則建構起來的，法院組織機構獨立，自成體系。而內地的司法獨立並非按照三權分立原則建立的，而是按照議行合一原則建立的，是在國家權力機關監督之下的司法獨立，司法機關由人大產生，對人大負責，受人大監督。當然，內地雖然不實行三權分立，但亦有國家權力的劃分和科學分工，立法權由權力機關行使，行政權由行政機關行使，司法權由司法機關行使，一個機關不能代替另一個機關行使權力，這正是內地司法機關實行司法獨立的重要依據。其二，範圍不同。特區的司法獨立不僅包括法院獨立（即外部獨立），還包括法官獨立（即內部獨立）。其外部獨立表現為法院獨立于立法機關、行政機關和其他社會團體;其內部獨立表現為法官在獨立行使審判權的過程中，只服從法律。除了法律，法官沒有其他「上司」，那些所謂的院長，也只是他們審判活動之外的行政性領導。而在內地，憲法第126條規定:「人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。」該規定表明，司法機關只獨立于行政機關，而不能獨立於立法機關（充其量是一種相對獨立）;並且在法院內部不實行法官獨立，法官在對重大疑難案件做出裁判時，需經審判委員會討論決定，對審判委員會做出的決定，法官、合議庭原則上必須服從。其三，保障不同。在司法獨立的保障上，港澳特區已建立起了一套較為完善的保障體系，如法官高薪制、終身制、專職制和豁免制等。而內地的法官既不實行高薪制、豁免制，也不實行終身制，人民法院的院長要隨著同級人大的換屆而換屆。

港澳政治體制與西方政治體制的比較

港澳政治體制是單一制國家結構形式下的地方政治體制，雖然它在本質上與中央政府體制不同，但就其組織結構和運行機制來說，可以通過與西方國家中央政府政體的比較，來更好地認識其作為地方政治體制的許多特色。

（一）區別於英國議會制

英國是世界上實行議會制的典型國家。港澳政治體制卻不同於英國議會制，瑏瑤具體表現在:其一，英國內閣首相必須是下議院成員，其他內閣大臣必須是下議院或上議院成員。如果內閣首相需要一個不屬於議會成員的人入閣，他可請求委任有關人員為上議院議員（即貴族）或設法讓其在下議院選舉中獲勝。而按照基本法，接受政府委任而擔任公務人員的人士不得成為立法會議員。換言之，立法會議員不能兼任政府官員。其二，英國內閣沒有獨立的任期，其隨著下議院的換屆而變動。如果在下議院大選中原組閣政黨不能取得多數議席，則要由取得多數議席的執政黨組閣。內閣首相也可以決定解散議會，提前舉行大選，以便繼續執政。但是，特區行政長官的正常任期為5年，可競選連任一次。特區立法會的正常任期為4年。行政和立法循由不同的途徑產生，立法會的選舉結果對行政長官的選舉結果不產生直接影響。其三，英國內閣大臣不能與議會分離，內閣不妨被視為領導議會的委員會。若執政黨在競選中失去下議院的多數議席，則發生倒閣危機，政府政策的連續性未必得以維持。而特區立法會雖有權彈劾行政長官，但無權彈劾政府主要官員，這樣有利於保持政府政策的連續性。不稱職的政府主要官員只能由行政長官安排調職或向中央人民政府提出免除其職務。其四，英國內閣不由選民直接或間接選舉產生，而是由取得下議院多數議席的執政黨推舉產生，內閣只有在得到下議院多數支持時，才能維持有效管治。倘若內閣失去下議院的支持，則必須解散議會，舉行新議會選舉，把爭議交由選民決定。然而，特區行政長官在當地

通過選舉或協商產生，然後由中央人民政府任命，而不是由立法會選舉產生。行政長官產生的具體辦法根據實際情況和循序漸進的原則，最終達到由具有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。其五，英國強調議會至上，內閣要對議會負責，受議會監督。行政權屬於內閣，一切政策由內閣決定，當內閣的政策和行為得到議會多數贊同時，就可以繼續執政;如果議會通過對內閣的不信任案或否決內閣的重要提案時，內閣應總辭職，或提請解散議會，重新選舉議員。港澳基本法雖然規定了行政機關要對立法會負責，但僅限於基本法規定的內容。立法會儘管可以聽取行政長官的施政報告，議員可向行政長官提出質詢，但立法會無權對特別行政區政府提出不信任案。其六，英國內閣由議會選舉產生，並對議會負責，但只要內閣控制了議會的多數席位，其實際權力就大於法律權力。在該體制下，形式上是政府對議會負責，事實上是政府控制議會。所以，英國的內閣主導是通過控制議會多數席位的方式來實現的。但港澳的行政長官主導體制要求既要取得立法會的配合，又不能完全受制于立法會。所以，基本法規定行政長官由一個特別的選舉委員會選舉產生，而非由立法會選舉產生，這與英國內閣制有所不同。既然行政長官不由立法會選舉產生，立法會也就不能對行政長官及其領導的政府投不信任票。

（二）區別於美國總統制

美國是世界上實行總統制的典型國家。港澳政治體制與美國總統制有某些相似之處，瑏瑦主要表現在:其一，美國總統具有雙重身份，既是國家元首，對內對外代表國家;又是聯邦政府首腦，領導整個國家的行政管理。而特區行政長官也具有雙重身份，其既是特別行政區的首長，對外代表特別行政區;又是特別行政區政府的首長，對內領導特別行政區政府。所以，在政治角色方面，兩者非常相似。其二，美國總統與國會議員是通過不同的選舉程式由選民定期選舉產生，並且兩種選舉在時間安排上是不同步的，他們分別向選民負責。行政長官和立法會也是按照不同的選舉程式分別由選民定期選舉產生，兩種選舉在時間安排上也是不同步的，彼此不發生影響。從理論上說，立法會作為特別行政區的民意機構，也對選民負責。其三，美國的政府官員不得兼任國會議員。美國憲法第1條第6項規定:「凡在合眾國政府下供職者，在其任期內，不得為國會任何一院的議員。」對於該規定，美國執行得非常嚴格，不能有例外情形。香港基本法第79條、澳門基本法第81條也有類似明文規定，凡接受政府委任而出任公務員的人士不得成為立法會議員，反之亦然。其四，美國國會可以對總統進行彈劾。美國憲法第2條第4項規定:「合眾國總統、副總統和所有文官，因叛國罪、賄賂罪或其他重罪輕罪的彈劾及其有罪的判定時，應予免職。」瑏瑨港澳基本法明確規定，立法會經法定程式，可以提出對行政長官的彈劾案，報請中央人民政府決定。彈劾理由僅限於有嚴重違法或瀆職行為的情形，其他理由不能成立。其五，美國總統有權依照法定程式隨時撤換、任免各部部長，聯邦政府各部部長均向總統負責。港澳特區也是如此，根據基本法的規定，行政長官有權提名並報請中央人民政府任命政府主要官員，也有權建議中央人民政府免除這些主要官員的職務。特區主要官員均向行政長官負責。

儘管港澳政治體制與美國總統制存在著以上共同之處，但也存在著較大的差別，表現在:其一，美國是典型的三權分立體制，行政權、立法權和司法權三權鼎立，分別行使其權力的總統、國會和聯邦最高法院是法律地位平行的機關。其不僅有明確的分權，而且還特別強調三權之間的相互制衡。而在港澳特區，儘管也分設立法機關、行政機關和司法機關，但行政長官的法律地位高於這三個機關。特區行政機關和立法機關之間不僅有制衡的關係，而且還有配合關係，並且重在配合關係。其二，美國的政黨制度與特別行政區的政黨制度有顯著區別。按照美國的政治邏輯，在總統大選中獲勝的政黨之領袖，出任美國總統。政黨政治與總統選舉密切相關。而目前澳門尚無政黨組織，因而無政黨政治可言。就香港來看，儘管已出現了政黨政治，但目前還不存在執政黨的問題。香港立法會既有各政黨成員，也有非政黨成員。根據香港基本法第23條的規定，香港的政治組織（包括政黨）不得與外國的政治組織建立聯繫，即使行政長官和主要官員要經辦中央政府授權的對外事務，接觸外國政要，他們也不能具有政治組織（包括政黨）領袖的身份。其三，美國總統是由選民選舉產生的，其要向選民負責，不必向國會負責，但總統應向國會作國情咨文報告。而行政長官負責的對象卻有所不同，其既要對中央人民政府負責，又要對特別行政區負責。由於目前行政長官尚未由選民直選產生，所以行政長官目前並不直接對選民負責。其四，美國政府各部長由總統提名經參議院同意後任命，只對總統負責，而不對國會負責，總統有權隨時撤換政府成員。特區

政府主要官員的產生辦法和負責對象均與美國總統制不同，他們由行政長官提名報中央人民政府任命，不必經立法會同意。但基本法要求特區政府對立法會負責。其五，美國總統雖然對國會的法案擁有相對否決權，但無權解散國會。而特區行政長官不僅對立法會通過的法案擁有相對否決權，而且還可以依照法定程式解散立法會，這是美國總統所沒有的權力。

（三）區別於法國半總統制

港澳政治體制與法國半總統制的不同之處主要表現在:瑐瑠其一，法國既設總統，又設總理，兩個職位分別由不同的人擔任。法國總統和議會由選民分別選舉產生，但總理卻不由選舉產生，而由總統任命。總統是國家元首，總理是政府首腦，但總理卻是總統的下屬，大權歸於總統。而在港澳特區，行政長官卻可以直接掌握行政大權，直接而不必經過政務司司長（或行政法務司司長）來領導特區政府，特區沒有設置類似法國總理一類的職務來處理公共行政事務。特區政務司司長（或行政法務司司長）作為主要官員並沒有淩駕于其他主要官員之上的絕對權力。只有在行政長官短期不能履行職責時，政務司司長（或行政法務司司長）才能優先臨時代理行政長官職務。其二，法國總統領導下的政府對議會負責，但總統不對議會負責。議會有權對政府投不信任票，迫使政府官員辭職，但總統無須辭職，總統如果支持政府則可以解散議會。議會還有權對犯有叛國罪、瀆職罪和危害國家安全罪的國家元首、政府首腦或政府部長進行控告、懲戒和處分，如議會兩院絕對多數通過，則可將「犯官」移送由國民議會和參議院選出的議員所組成的特別高等法庭審判。特區立法會雖然可對行政長官提出指控乃至彈劾，但不能提出對政府的不信任案。其三，法國總統可以繞過議會，通過公民投票來表決法律，總統可將有關修改憲法、組織公共權力機構、批准共同協定以及影響現行政治體制運行的任何法律草案，交由公民投票表決。而在港澳特區，立法會享有依照法定程式制定、修改和廢除法律的職權;行政長官有權決定政府政策和發佈行政命令，但絕不能繞過立法會來制定法律，也不能將有關法律草案交由全體居民表決。

港澳政治體制的總體評議

以上比較表明，港澳政治體制作為我國的地方政治體制，既不同於內地的人民代表大會制，也不同於西方的議會制、總統制和半總統制，其有自己的特點。可以說，它是在保留其原有政治制度的有益傳統的基礎上，兼收並蓄西方國家政治體制中的有益經驗而創造的一種新型地方政權組織形式。

首先，港澳政治體制吸取了議會制中的合理內核。借鑒議會制的優點，規定行政長官可以解散立法會，立法會可以迫使行政長官辭職，行政長官領導的政府須向立法會負責等，既彌補了原香港、澳門政治體制中總督獨裁和專制的不足，又避免了總統制下行政與立法相互對峙的問題，有助於及時化解矛盾，提高工作效率。但也並非照搬議會制，與議會制又有所不同，譬如特區政府雖然向立法會負責，但其負責的範圍和內容與議會制的有關做法並不相同。按照基本法的規定，政府向立法會負責有其特定的範圍，而且基本法也沒

有規定政府向立法會負連帶責任。

其次，港澳政治體制借鑒了總統制和半總統制的某些有益作法。具體包括:行政長官具有雙重身份和較高的法律地位，行政長官和立法會分別由不同途徑和程式選出，任期不同;政府官員由行政長官提名或任命，政府官員和議員互不兼任;行政機關和立法機關分別行使行政權和立法權，並互相制約，立法機關有權通過對行政長官的彈劾案;立法會不得對行政長官和政府投不信任票或進行罷免;實行行政主導等。這些都是吸收了總統制中高效穩定的優點，既符合香港和澳門的政治現實，又適應了當今行政權力日益擴大和集中的趨勢，以及確保兩個特別行政區的穩定和繁榮。但港澳政治體制中的有些地方也不同于總統制，譬如行政長官向中央人民政府和特別行政區負責、政府向立法會負責、行政與立法之間相互配合等制度則是總統制所沒有的。

由此可見，在三權運作方面，港澳政治體制吸收了總統制和議會制的優點。在政治決策方面，港澳政治體制兼具首長制和合議制的長處。就首長制來說，其優點是責任明確、指揮靈敏、行動迅速、效率較高，但其缺點是易導致集權和專制。就合議制來說，其優點是以法定多數的形式通過決議，便於集思廣益、發揚民主，反映多數人的意志和願望，但其缺點是對事件的處理反應遲緩、效率較低。港澳特區的決策體制，單就行政系統來說，行政長官的決策體制屬於首長制;但由於行政會議（或行政會）的設置，則避免了首長制的不足。而單就議會系統來說，立法會表決機制屬於合議制。但由於港澳特區實行行政主導、行政與立法既相互制約又相互配合的體制，避免了合議制的弊端，更好地發揮了體制效能。

但是，港澳政治體制在運行的過程中也出現了一些問題。例如，以行政長官為核心的政府主要官員與立法機關的監督關係問題。行政長官領導特區政府，政府主要官員的產生與立法會無關，但要求特區政府對立法會負責。因此，既要處理好行政長官與政府主要官員的關係，也要處理好特區政府與立法會的關係，尤其在特區政府的產生不受立法會控制的情況下，如何保證特區政府向立法會負責?同時，如何才能真正實現立法與行政的配合，切實落實行政主導原則?諸如此類的問題均需引起學術界的關注和研究。（下）