儘管政府自2010年起，開始向合資格居民的中央公積金個人帳戶注入啟動資金，其後每年根據財政盈餘再注資，至今向每個戶口共「科水」四萬九千元。不過，根據社保基金公佈數據，過去一年戶口的年利率為1.6356%，六年來平均年利率不足2%，跑輸通脹幾條街。公積金回報率低，與其投資方式有關，帳戶利息收益以銀行定期存款方式產生，因此回報難有驚喜。假設日後的財政盈餘讓政府有條件一直「注下去」，若以平均每年注資一萬、年利率為百分之二計算，則從二十二歲等到六十五歲，也祇能滾存到約七十萬，此數目在現今社會難談安心養老，何況四十三年後？

因此，有議員提出質疑，認為雖通脹難追，然而收益起碼應優於銀行定期存款，倡政府應革新思維。

然則，從實際情況來考慮。《公積金個人帳戶》法律訂定必須以低風險方式獲利，風險與回報對等，此前提註定收益難攀高峰。鄭志強認為，近年通脹長期高企，加上現時的存款利率低，回報要追上通脹並不容易，可以理解公積金近年回報率低。然而，若所有滾存都用作存款，則回報率必定不高，長年如此，會衍生另一問題。但又因政府要向公積金供款人負責，必定是選擇安全、不蝕本的管理方式，否則「可能要辭官都未定。」

議員坦言，以官員思維必定情願「穩穩陣陣、賺少啲都要有個交代」，相信難跳出框框，「投資高風險嘅嘢，當然回報率高，大家都高興，但又無獎金又無獎勵，一蝕咗，就可能罵聲四起。」若要政府投資，本身既無力量亦欠人才，讓街外人摣莊，又涉及費用問題，「有啲投資基金，同你分身家咁分。賺到錢，有幾多係佢嘅，有幾多係你嘅，蝕咗佢又無責任，仲要畀管理費佢。」

而同樣，代表勞方、打工仔的社團人士則強調，公積金運作「獨沽一味」，維持低回報率令市民權益受損。希望政府能有更積極的手段，參考鄰近地區香港、新加坡的退休金、公積金管理經驗，思考更多元的投資方式，令投資增值，而非蹉跎歲月。更指出，市民難以自行提出增值模式，政府有責任提出可選方案，讓社會探討投資可否更進取、讓增值更可觀。

其實，在本澳不僅僅是事關居民退休生活的公積金收益。整個特區財政儲備的回報率偏低也時時被社會所關注。過往，本澳依賴博彩業的繁榮發展，財政收入保持持續增長，積累下大量社會財富，而這些屬於全體澳門人的財富本該通過適當的方式實現升值、增值，為整個澳門的發展奠定好基礎。但由於有關回報率遠低於通脹，甚至低於銀行定期存款利率，造成變相的資產貶值，無論是在立法會還是社會上都曾對金管局過於保守的理財方法提出質疑，期望政府有更進取的理財方式。亦有議員曾多次促請當局建立更為進取的投資策略，確保公共財政保值增值，並建議透過公共財政和全體市民共同入股方式，成立全民基金公司，進行市場化運作，實現提升收益率和還富於民雙贏目的。就此問題，亦多次在立法會有所辯論，面對議員的咄咄逼問，政府則顯得「鎮定自若」。無論是行政長官、經濟財政司司長、還是直接掌管本澳財富儲備的金融管理局均是以「審慎」、「穩健」作場面化的回應，這固然是負責任的體現，也有其一定道理，但多年來一直坐視本澳財富「縮水」也是不當。當局曾表示，外匯儲備和財政儲備各具政策目標，政府會盡可能靈活提升回報。雖然也對澳門需要成立公共基金公司持開放態度，但時至今日仍無進一步消息。

財儲需更有效利用

龐大的財政儲備如何實現保值、增值，以及有效利用來服務澳門經濟社會的快速發展一直是本澳社會所關注的重要問題。資料顯示，1999年澳門回歸時，特區政府從澳葡政府手中承接的財政滾存大約二十七億元，其中17億元還是澳葡政府為澳門國際機場專營公司代為償還債務的備用金，即使加上2000年3月移交的約一百一十億元土地基金，財政滾存也才一百三十七億元。到如今數以千億計的財政儲備，期間的進步不可謂不大。但是也要關注到，本澳的財政收入高度依賴博彩業，博彩專營稅占財政收入的比例已經上升到七成以上。澳門的博彩業本就是在政策、資源傾斜之下發展起來，「一業獨大」的背後是其他各行各業受到壓制。也可以說，澳門現時的巨額財政儲備是建立在其他行業「犧牲」基礎上的澳門社會財富。因此，在當前澳門經濟追求適度多元發展的過程中，不僅博彩業需要「反哺」新興產業，財政儲備的運用上也必須研究如何更好有效去推動澳門經濟適度多元化和可持續發展。

2012年起，本澳財政儲備制度正式實施。根據國際各經濟實體的經驗，一個良好的財政儲備管理模式應同時考慮多個方面，包括：福利創造，財政儲備理應使用在促進整體社會的福利之上；財富分享，財政儲備財富須公正地分配予社會大眾；可持續發展，財政儲備的投資策略理應為社會可持續發展創造有利條件。本澳財政儲備制度仍屬初創階段，存在問題不少，還需在借鑒其他國家和地區經驗的基礎上繼續完善，尤其在財政儲備運用促進澳門經濟適度多元化方面。雖然根據國際經驗，財政儲備贏還是用以追求長遠收益最大化為目標的投資基金，而不是支援本地經濟發展為目的的產業發展基金，但從澳門實際情況出發，則需要適度調整。曾有本澳學者建議，成立並適當擴大特區主權財富基金，進行多元化投資。比如對現時已經存在的主權財富基金——澳門投資發展股份有限公司增加資本金，以便更好支援和推動本澳新興產業發展，以及參與區域經濟合作。

另外，本澳儲備資金過往主要在外地運作。曾有議員研究認為，若能適當回撥財政儲備資金並投放在澳門，即使擺放在定期存款、存款證等最穩健的銀行產品，以目前利率水準保守估計，平均年收益率也達百分之一點五以上。更重要的是，財儲資金投放「當地語系化」，會對澳門整體經濟的持續發展，以及維護金融系統的穩健經營發揮重要支持作用，有利銀行體系的資金流動，擺脫過度的價格競爭，整體貸存比也會下降，有利促進金融業提高服務質量，維護特區金融秩序的平穩和健康運行。

主權基金的本澳需求

再次回到設立全民主權基金上來。本澳曾有社團透過座談會、街訪等方式，收集了數萬份市民的簽名，期望政府早日成立全民基金公司。施家倫議員認為，社會主流民意和政府在成立全民基金公司必要性方面均已有明確態度，社會基礎比較穩固。為儘早迴應社會訴求，實現經濟發展全民共用，議員也有提出質詢，促請政府儘快對全民基金公司未來定位、治理及投資策略等細則問題進行調研論證，在完成社會廣泛諮詢後，儘早推動籌建及運作工作。

有議員指出，特區政府現有派糖式的福利措施，雖然短時期在緩解市民生活負擔發揮了一定作用，然而面臨周邊賭場的競爭和未來經濟情勢不穩定，一支獨大的博彩業恐難永保高收益。他希望特區政府能夠提升自我財富管理能力，真正從長遠上為市民創造更多更持續的福利。

全民基金公司在其他地區已有經驗，對促進經濟多元發展，控制本地匯率物價穩定，實現還富於民起到很大作用。本澳通脹持續嚴重，藉助全民基金公司可以進駐內地和海外進行實業投資，通過穩定住上流商品價格，來真正解決通脹問題根源，這比短期性補貼計劃有效好多。

澳門城市大學經濟研究所所長、中國民生證券首席經濟學家邱曉華表示，現時澳門博彩毛收入高企，政府有八成稅收來自博彩業，稅收來源過於依賴單一行業易衍生問題。當博彩毛收入短期下跌時，仍可透過財政資源、措施應對逆境。倘博彩毛收入下跌成為長期趨勢，則難以透過行政、財政資源解決，必須以有效機制應對，故現時要居安思危，思考潛在風險。故建議設立主權財富基金，以專業化運作，提高投資回報，用於社會、經濟建設。不過，他承認澳門建立主權財富基金仍有困難，首先是要澳門60萬居民形成共識，支持政府設立主權財富基金。其次是要建立完善的法律配套服務，完善法律，令基金有法可依。三是澳門相關人才不足，參考外國主權基金，多數是以專業運作，尤其需要深諳國際資本市場、國際法律，這種人才澳門相對不足。此外要有監管機構，增加主權基金的透明度，讓基金的公帑以更有效、安全、科學、合理的方式來運作。

主權基金是國際大勢所趨

在過去幾年裡，一些國家的外匯盈餘持續增加，特別是新興市場國家和產油國累積了大量國際資產。為了提高這些資產的投資收益，這些國家和地區在外匯儲備安全性和流動性得到保證之下，將一部分外匯儲備剝離出來，成立專門的投資公司，也就是「主權基金」。近年來，各種形式的主權基金大量湧現，成為國際金融市場中的一支新興力量，起著舉足輕重的作用。

主權基金又稱主權財富基金，指由主權國家政府建立並擁有的由股票、債券或其它金融資產組成的基金，主要來源於國家財政盈餘、外匯儲備盈餘、自然資源出口盈餘等，由政府設置專門的投資機構管理。目前，阿拉伯聯合大公國、挪威、沙烏地阿拉伯王國、中國、科威特、俄羅斯和新加坡是世界上主權財富基金規模最大的幾個國家。

最早的主權財富基金要追溯到1953年成立的科威特投資局。此後，為提高銷售石油獲得的資金收益率，阿聯酋、伊朗等產油國也成了了主權基金，以應對國家未來面臨的發展困境。自上世紀80年代開始，新加坡、馬來西亞等亞洲的出口型國家，為了提高外匯儲備的投資收益，也紛紛建立了主權財富基金。據統計，到2007年底，共有36個國家和地區建立了主權財富基金，資金規模約3.3萬億美元。其中，阿聯酋成立的阿布達比投資局規模最大，擁有基金高達9000億美元;中國和俄羅斯的主權基金規模也達到2000億美元和1280億美元。據測，到2010年和2015年，主權基金的資產規模將有望達到5萬億美元和10萬億美元。同時，日本、德國、印度等一些國家也正在考慮設立主權財富基金。

研究認為，主權財富基金的發展有賴於外匯儲備的增加和對外匯儲備的積極管理。20世紀90年代之後，特別是21世紀以來，全球的外匯儲備急劇增加。2007年底，全球的外匯儲備高達6萬億美元，如此之巨額的官方外匯儲備為主權財富基金的發展提供了可能性和可行性。2008年中國和俄羅斯的外匯儲備都大量增長，達到歷史新高。不斷增加的外匯儲備給國家帶來了多重問題:物價上漲引起的通貨膨脹、本幣升值帶來的壓力和如何更有效地管理外匯儲備等。因此，很多國家開始推行積極的外匯儲備管理模式，即通過投資長期和高收益資產來更好地利用和增加國民財富。

新加坡是率先實行積極外匯管理模式的國家。上世紀，新加坡成立了兩家主權基金管理公司:淡馬錫控股公司和新加坡政府投資公司（GIC）。他們的投資收益用於補貼養老基金和其他福利。其中，GIC的規模僅次於阿聯酋的阿布達比投資局，位列全球第二。它的投資目標主要在海外，一開始就投資於公開市場、房地產和其它股權。公開市場佔有最大的比例，主要投資於歐美發達市場的股票、債券和貨幣市場。GIC除了最近兩年進行旋風式的房地產收購，也投資於私人股權投資公司。而淡馬錫1990年開始投資於海外，它的全球戰略與GIC不同，淡馬錫投資于文化接近的海外國家，比較容易溝通，且它的年均股東回報率相當高，令其它主權基金投資公司望塵莫及。淡馬錫和GIC的成功投資使它們成為亞洲金融市場中重要的投資角色。

挪威也因外匯儲備過度增長超過一定規模而採取了積極的外匯儲備管理模式。挪威政府養老基金最著名，該基金於1990年設立，是財政部每個月劃撥石油出口收入作為資本金。在高油價的背景下，基金資本得到了很好的補充，且基金運作良好，規模是歐洲第一和世界第二。該基金有一個特點，即僅僅投資於海外。在投資養老基金的同時，挪威政府也管理石油保險基金，挪威銀行投資管理部（NBIM）就是受財政部委託，於1998年1月建立的專門對全球政府養老基金和政府石油保險基金進行投資的機構。NBIM作為基金的直接管理者，將投資核心戰略鎖定為低風險下的高投資收益。為了達到這一目標，NBIM有自己的100多名固定員工，而且還聘請了一批海外投資管理人才，這些海外投資管理者當然也遵循挪威政府制定的各項規章制度。在此前提下，在海外基金管理者的帶領和指導下，10年來，總共為挪威財政部創造了大約1000億美元的高收入回報，這對挪威的福利事業的意義重大。

2007年9月，中國為了尋求高收益，在外匯儲備極度膨脹的情況下，實行積極的外匯儲備管理模式，設立了中國投資有限公司，簡稱中投（CIC）。與以往的外匯儲備相比，中投更傾向於積極主動的投資，追求高風險下的高盈利。它主要投資於股權、固定資產（如房地產）和一些新興資產（如對沖基金、私募基金）等，在發達國家和新興國家市場都可以看到它的影子。不過，與其他主權財富基金不同的是，中投是通過發行債券來投資的，因此有很大的籌集資本的壓力。而且從中投在境外的投資看來，它的根基還不是很穩固，再加之金融海嘯的侵襲，中投更是處於危難之中。就拿中投投資于黑石集團和摩根士力丹公司來說，尤其在金融危機期間，更是嚴重縮水，損失很大。

由於日本人口老齡化日趨嚴重，因此它正在考慮仿照新加坡淡馬錫，也建立一隻主權投資基金，以解決這個棘手的問題。目前，日本內閣府財政部正在著手這個法案，相信不久的將來日本也會擁有自己的主權基金和其管理機構。

然而，除了一些國家的積極的外匯儲備管理模式以外，還有很多其它模式，如中東模式。中東一些國家通過出售石油等資源類產品形成主權基金，而不是跟新加坡和中國等國家一樣，代表所在國央行管理運作部分外匯儲備，而且他們依靠不斷攀升的油價擁有大存量的主權基金，因此，他們多進行中長期投資，能承受較大的風險，力求高風險，高回報。

當然，主權基金若設立，必然會動用大量的財政儲備，若出現虧損，屆時不僅僅是經濟的損失，引發政治危機也甚有可能，或許這正是本澳官方未能積極推進主權基金的關鍵所在。但正如有立法會議員所指出，生意固然有風險，「若只擔心風險，那就甚麼都不用做。」