從參與到引領:李克強聯大「首秀」開啟中國聯合國外交新征程

2016年9月19-21日,國務院總理李克強開啟了他的聯合國之旅。他先後出席了第71屆聯大解決難民和移民大規模流動問題高級別會議、難民問題領導人峰會,主持了2030年可持續發展議程主題座談會,並出席了第71屆聯合國大會一般性辯論並發表了題為《攜手建設和平穩定可持續發展的世界》的重要講話。其間,李克強還會見了聯合國秘書長潘基文和聯合國安理會輪值主席國新西蘭總理約翰‧基。

李克強聯合國特色之旅

從上述活動和總理的發言來看,主要有以下幾個特點。

第一,可持續發展問題是重頭戲。從總理主持的2030年可持續發展議程主題座談會到聯大一般性辯論中的發言,可持續發展都是重中之重。李克強總理對可持續發展的基本內涵、可持續發展面臨的挑戰、如何推動可持續發展等做了深入分析。

第二,難民、移民問題首次成為聯大高級別會議議題,中國也首次在上述問題上發聲。李克強總理在發言中指出,「難民和移民問題是一場人道主義危機,拷問著人類社會的良知」,中國願意承擔與自身能力相適應的責任。中國將進一步提供人道主義援助,通過中國-聯合國和平與發展基金、三方合作等方式支援開展救助難民、移民工作。

第三,重行動、重落實。在全球治理中,很多問題都達成了協定或承諾,重點在於後期的落實和行動,這關係著全球治理的成敗。中國此次在聯合國舞臺上明確宣佈將發佈《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》,並指出「推進2030年可持續發展議程,關鍵在於採取切實行動」。此外,中國不久之前率先向聯合國正式交存了《巴黎協定》批准書。這些均表明中國言必信、行必果。

第四,宣介中國方案,貢獻中國力量。總理在此次聯大系列會議上對中國在實現千年發展目標,在減貧、衛生、教育等領域取得的成績做了介紹,同時對落實2030年可持續發展發展議程、促進世界經濟發展提出了中國方案。另外,我們將向有關國家和國際組織提供總額達3億美元的支援難民的人道主義援助,向其他欠發達和不發達國家繼續提供中國的多方面的援助。截至2015年底,中國累計向166個國家和國際、區域組織提供4000多億元人民幣的援助,為發展中國家培訓各類人員1200多萬人次。到2020年,中國對聯合國有關發展機構的年度捐款總額,將在2015年的基礎上增加1億美元。這是「中國在辦好自己的事情,也要履行好我們應盡的國際責任」的體現。

此次聯合國之行正值我國恢復聯合國合法席位45周年,又是李克強總理首次出席聯大會議,也是2016年中國多邊外交的重要部分,因此具有特殊的意義。這些活動豐富並發展了中國的聯合國外交,將是聯合國外交發展中的重要節點。

中國聯合國外交在轉型

今年正值中國重返聯合國45周年,總體來看,中國45年的聯合國外交無論在實踐還是理念方面都經歷了發展演變的過程,這些變化也從不同角度反映了中國聯合國外交的特點和特色。

第一,從邊緣地位向中心地位的轉變

經過45年的發展,聯合國外交在中國整體外交戰略中的地位,逐漸實現了從邊緣向中心的轉變。上世紀七八十年代,受到當時國際形勢、意識形態以及中國自身認識的局限,我們認為聯合國是反對霸權主義、支持第三世界國家反對帝國主義與殖民主義的平臺,因此中國的聯合國外交的主要活動也僅限於表達政治訴求、反對霸權主義。所以只參與了聯合國的部分活動。

除此之外,基本處於旁觀的狀態。這種情形導致聯合國外交在中國整體外交戰略中處於邊緣地位。近些年來,中國參與國際交往的意願和能力均大幅提高,因此與聯合國的交往日益密切,這使得中國的聯合國外交日益活躍,與此同時,國家外交戰略也將聯合國外交作為中國多邊外交的基礎和核心,聯合國也是中國多邊外交的主管道。由此,聯合國外交在中國外交中的地位實現了從邊緣向中心的轉變。

第二,從參與型向引領型的轉變

在過去的45年中,中國的聯合國外交也實現了從參與型向引領型的轉變。恢復在聯合國的合法席位之初,中國既沒有能力,也沒有意願參與聯合國框架下的各類事務,更無法影響既有的規則。因此,總體上屬於被動參與。

但是,隨著綜合國力的增強,與國際社會的互動也越來越頻繁,中國的聯合國外交變得越來越積極、主動。尤其在近些年,中國在聯合國舞臺上頻頻亮相,而且對國際和地區問題均提出富有建設性的應對方案和解決之道,逐漸開始扮演引領者的角色,發揮越來越重要的作用。

第三,強調國家利益與國際責任的平衡

強調國家利益與國際責任的平衡也是中國聯合國外交的一大特點。在聯合國外交中,一方面,中國始終致力於維護自身在國家安全、經濟社會發展、人權等領域的根本利益,並逐漸提升在上述領域的發言權。另一方面,中國的聯合國外交也重視對落後的發展中國家的支持與幫助,也強調對聯合國以及相關機構活動的配合與支持,分擔相應的國際責任。此次在聯大期間,中國倡議舉行的落實2030年可持續發展議程座談會就是要著力推動國際社會實踐此前達成的各項發展共識,切實促進全球強勁、包容、可持續發展,讓更多欠發達國家和地區的人們共用發展成果。

第四,堅持原則與靈活務實相結合

中國的聯合國外交在外交風格上與中國整體外交風格一脈相承,即將堅持原則與靈活務實相結合,切實推進各類全球性問題的應對與解決。一方面,我們始終堅持《聯合國憲章》的宗旨和基本原則,主張以和平方式解決國際爭端,以合作來應對全球性問題;另一方面,我們的聯合國外交近些年也變得越來越靈活務實。具體表現在一些不直接涉及國家主權與安全的問題上,重視與參與各方的相互協調與妥協,強調以妥善解決問題為目標,靈活運用各種外交管道和外交手段促成各方共識,從而推動相關問題的解決。這在伊朗核問題、氣候變化問題上均有所體現。

開啟中國聯合國外交的新征程

著眼未來,一方面,中國應乘勢推動聯合國外交的快速發展。以下幾個方面既是聯合國外交中的短板,但也存在較大的發展空間。具體包括:第一,中國與聯合國組織、機構的合作有待進一步擴展與深化。儘管中國已經與聯合國的主要機構均建立了合作關係,但是很多合作還處於較低層次,因此未來聯合國外交的重要內容之一就是要深化並擴展與聯合國機構的合作關係。近日,聯合國開發計畫署(UNDP)與我國發改委簽訂了諒解備忘錄,旨在加強雙方在「一帶一路」方面的合作,這是中國政府與聯合國機構深化合作的重要體現。第二,中國參與聯合國事務的領域主要集中在安全、發展領域,人權領域的參與還相對較少。因此,加強在人權領域的參與度也是未來聯合國外交重要內容。第三,聯合國中的中國籍工作人員相對較少,尤其是中國籍官員更少,這對於中國的聯合國外交和在聯合國的地位有所制約。推動上述問題的改進是開發聯合國外交潛力的重要方面。

另一方面,中國應全面提升聯合國外交的品質和水準。近幾年,中國外交整體的主動性提高,聯合國外交在內容、方式、範圍、領域方面都有較大擴展,但是整體的參與水準還有待提高。

第一,深度融入以聯合國為主導的各類國際機制。儘管目前我國參與的國際機制數量眾多,但是對於國際機制的規則制定和程式並未形成有效的影響力,例如在全球發展問題上,中國制定規則和議程的能力並不突出,對於規則變化的適應性不強。因此深度融入是提升聯合國外交品質的重要內容。第二,提供更具操作性的中國方案。近些年,中國對國際社會的理念貢獻有目共睹,這是中國外交發展進步的重要體現,但是隨著現實問題的凸顯,提供更具操作性的中國方案、應對之策顯得更為直接和有效,也更能提升中國的話語權。

總體而言,中國的聯合國外交已經開啟新的征程,它在中國外交中的地位也將越來越重要,如何更好地利用好多邊外交形式維護國家利益、承擔大國責任、樹立國家形象是未來聯合國外交面臨的重要課題。

(石晨霞/文)