許多遊客到臺灣旅行後大失所望，臺灣的城市怎麼如此破舊？

臺灣城市的市容大致成形於經濟奇跡之1960至1990年代。時值經濟起飛、城鎮居民迅速增加，老式的單層磚瓦屋無法滿足居住需求，新建樓房如雨後春筍，大多是四至五層樓鋼筋混凝土小公寓。50年前的台灣五層以上建築被視為豪華大樓，當局曾限建五樓以上房屋以抑止房地產投機。興建小公寓較為安全，而且小公寓興建期短、資金回收快，能迅速填飽渴求新樓的市場，小寓就這樣塞滿大小城市。

那時人心質樸，住房重實用，公寓外牆一般不貼瓷磚，只簡單刷漆，甚至保留醜陋的混凝土原色；再加上偷盜猖獗，家家裝鐵窗，頂樓貪便宜加蓋鐵皮屋，臺灣城市成為一片低矮黯淡、雜亂無章的灰色水泥叢林。

今日臺北市的房價所得比（房價與人民收人所得的比率）全球第一，但市容的醜陋雜亂讓全世界買房最辛苦的市民沒脾氣。

悠悠五十載，經濟奇跡成為明日黃花，奇跡年代定型的水泥叢林卻仍無法全面改建。臺灣房價太高，城市公寓淪為炒房客的投資玩物，新建成的公寓人夜一片漆黑，查無人蹤。尤有甚者，房齡數十年的中古公寓也被炒到荒謬價位。以馬英九在臺北市文山區的私宅為例：七層老公寓房齡30餘年，內無電梯，外觀陳舊，位在靠山邊郊，上不了檔次，但一戶53坪（174.9平方米）單元的價格卻高達新臺幣1800萬，等於一般臺灣勞工的一生工資所得。

50年前的青壯年人人背房貸，房地產市場供不應求，開發商以四層小公寓一舉更新都市面貌；今日的青壯年連破舊漏水

的中古屋都買不起，大多將就蝸居在從小長大的老公寓中，人們不買房不換房，老舊市容停滯不前。依2015年統計，全台住宅房齡超過30年以上者達到44.2%，平均房齡為28.29年。「首善之區」臺北市更有57.9%的住宅屋齡超過30年，城市老化觸目驚心。

要推動城市更新，最簡單的方法是繞開房價過高的僵局。當局推出夢幻般的「都市更新」（簡稱「都更」）方案，老房屋若申請都更，可以免費將老屋換成新宅，成本由房地產開發商自行吸收，住戶與政府都不用出錢，就能將破舊小公寓變成嶄新的高樓華廈，真是天上掉餡餅。但立意良好的都更迅速偏離更新城市的原意，成為金錢遊戲的炒房推手。

都市更新：多數暴力的迷思

都更制度的奧妙，在於「容積獎勵」。

建築容積率指樓房各層總面積與建築用地面積的比率。當局對市區各地段建築的容積率都有嚴格限制，以免城市建築過高過密。城市寸土寸金，開發商對容積率當然是寸寸計較。當局直搔開發商癢處，對都更地區提出非常慷慨的「容積獎勵」，最高達到1.5倍。臺灣土地以坪(3.3平方米)計算，建築用地1000坪的一排四樓老公寓，容積率560%，法定容積是5600坪。當局給予50%容積獎勵，就能增加2800坪。加上「公設面積」（陽臺、樓梯、機房等）和「容積移轉」等技術操作，開發商可以蓋出總銷售面積上萬坪的華廈。即使按對住戶最有利的「一坪換一坪」方案，交出5600坪給原住戶，開發商仍可以現得4000餘坪華廈單元。以每坪新臺幣70萬元計，就是30億商機。

參加都更不需斥資買地，就能得到數十億商機，開發商自然趨之若鶩。而原住戶拆遷的損失，諸如改建期間原住戶租房租金、商店歇業補貼以及拆遷裝修等補償，就是九牛一毛了，開發商的大方條件總是超過住戶的期待。政府更可以予取予求。臺北市第一個都更案「清白新村都更」提供超過40%的容積獎勵，將老眷村改造成14層頂級豪華住宅大樓「榮耀世紀」。為示感激，開發商應市府要求，免費贈送一個市值3億的社區活動中心。

開發商不是慈善家。都更開發商著眼於華廈豪宅銷售商機，一心在房市有前景的大城市獵地炒房，所以都更案集中在俗稱「雙北」的臺北市與新北市，開發商對前景不佳的縣市是不屑一顧的。2005年至2014年十年之間，全台共有279件都更重建案，170件在臺北市，67件在新北市，「雙北」之外縣市合計只有42件。即使在「雙北」，開發商的注意力也集中在俗稱「蛋黃區」的市中心精華地段。臺北市都更申請案集中在大安、中山、中正、信義與松山等5個「蛋黃區」，拆掉老公寓改建豪宅，每件都是百億大生意。而真正急待更新的萬華與大同兩個最老城區，申請案卻敬陪末座。

都更的「多數決」制度，進一步使都更淪為開發商挺進「蛋黃區」的獵地打手。都更地區大多是整個街區，住戶眾多，但是拆房改建的決議不需要全體1主戶同意。在官方認定需要都更的老舊城區，只要有3/5以上的地主屋主同意，而同意的地主屋主又擁有2/3以上的土地與建築面積，就可以向當局報核，委託建商進行都更。即使官方並未認定需要更新，但若有人數超過2/3、擁地超過3/4的地主屋主同意，也可以直接申請都更。不同意的地主屋主必須服從多數鄰居的意見，不願拆遷也得拆遷。

雖然法律規定都更由住戶發動，但開發商錢多勢大，經常主動出擊，在看中的老街區逐戶拜訪開條件，遊說參加都更。開發商手筆大，不但老公寓免費換新豪宅，還附帶數百萬各種現金補償，非常誘人，但總有那幾家眷戀老屋不肯拆房的頑固派。這時都更案就成為多數暴力，昔日對門鄰居反目成仇，不同意拆遷的住戶被視為擋人財路，天天挨駡，多數暴力的心理施壓常能壓倒反對之聲。更有甚者，開發商有時索性直接收購都更區的土地公寓，派員工充任人頭屋主，湊足發動都更申請的2/3土地建築與3/5地主屋主，強制推動都更。

2008年，一批位於臺北第一「蛋黃區」仁愛路的都更戶控告臺北市政府。這批住戶的住家房齡不到20年，老房無罪，「蛋黃區」地段其罪，被貪婪的開發商發動鄰居「多數決」，慘遭「被都更」。因為屋齡實在太新，強迫列人都市更新實在說不過去，控告市府的被都更戶罕見地打破「多數決」法律，保住房屋。但若被都更的樓房超過30年屋齡，打官司幾乎是必輸無疑。

對住慣老式公寓的住戶而言，都更可能是一場大災難。開發商的目標不是建普通百姓居住的平價公寓，而是建單位價值高的豪宅。豪宅有高昂稅賦，臺北市一處40年老公寓在都更後成為豪宅，原本一年不至2800元的房屋稅暴增到5.2萬元。豪宅還有物業費，每年又是10萬元，過高的居住成本常迫使都更戶搬家。

都更的程式異常緩慢，成為它不受歡迎的主因。都更談判沒有統一的條件規定’從建築設計、現金補貼到新大樓單元、戶型、停車位的選擇，都要逐一談判，整合非常艱難，精明的都更戶常會拖到最後一刻，逼迫開發商開出最優厚的暗盤條件，才會簽同意書。即使都更戶能爽快同意都更，開發商也難以信賴。開發商是建房專家，打官司有律師團，虛報建築成本有建築師會計師，不僅都更戶常被矇騙，連政府也常遭戲耍。曾任臺北市副市長的張金鶚回憶道，一處由「臺北市自來水處」交給開發商進行的都更案，差點損失40億。

然而，開發商主導都更是必要之惡，住戶雖然可以不找開發商「自力更新」，但外行改建成本更大，成功案例非常稀少，大多數的都更仍然得靠開發商。都更戶與開發商各有心計，爾虞我詐，拖延十餘年的都更案例時有所聞。

「釘子戶」該不該拆？

都更雖然曠日廢時，但一旦談成就是震動金融圈的超大「金蛋」，2017年5月開工的正義國宅都更案是都更金蛋典型。正義國宅位於臺北市忠孝東路黃金地帶，住戶只有175戶，都更談判卻長達20餘年，黑白兩道短兵相接，前後三個開發商投入130億元，反對都更的住戶代表被當街槍殺，開發商董事長被起訴。開發商從不言棄，因為這塊地是臺北市「蛋黃區」極品，預計改建成地上31層地下7層住商大樓。高達400億商機引起銀行搶貸，最終由17家銀行聯合貸款120.5億，但各家銀行的爭相認貸使總金額超出一倍，必須協商削減。

銀行爭先恐後送錢給一個拖20年的都更案，說明都更的巨大魅力。然而，都更若出現「釘子戶」，足以拖垮全案。「釘子戶」該不該強拆的爭議，常成為新聞焦點。

臺灣法律規定准許強拆都更「釘子戶」，實際執行常激起激烈抗爭，最有名的抗爭「釘子戶」是文林苑王家。文林苑都更案自2006年發起，有七成居民同意，程式齊全，但拆遷時王家猛烈抗爭，社運團體全力支持，轟動一時。開發商申請「臺北市政府」出面代拆舊房，王家則在原地搭建臨時組合屋繼續抗爭，阻止開發商施工。長達兩年的抗爭後，王家以無法抵擋開發商壓力為由，自動拆除組合屋。而開發商則憤怒登報，指出王家實際上取得多達5戶豪宅與巨額拆遷補償，市值上億。

文林苑強拆事件重創了時任臺北市長的郝龍斌。都更是郝龍斌的重要政策，他大力簡化行政程式，擴大容積獎勵，希望激起都更熱潮，但文林苑強拆事件使郝龍斌灰頭土臉，強拆王家雖然合法，輿論卻只見到當局出動上千員警掩護強拆的蠻橫，社運團體全力批判，使文林苑強拆上升為人權事件，官司一路打到大法官解釋「憲法」的最高層級。

經此一役，「臺北市政府」的經辦官員不敢再碰都更申請案。2016年10月，一名「市議員」發現待審都更申請案中有94件已由100%地主屋主全體同意，全無爭議，但經辦官員卻仍全部擱置，無人有勇氣負責批准。

2014年，社運領袖柯文哲當選臺北市長。柯文哲競選時曾書面宣示「終結強拆迫遷」，執政後反而力推強拆。2015年明，汀州路都更案羅姓「釘子戶」被開發商強拆，柯文哲反而為開發商說話；2016年7月，柯文哲市府出動員警掩護強拆忠孝東路永春社區都更案的著名「釘子戶」王家，形同文林苑事件翻版；2017年3月，長安西路都更案開發商不耐漫長談判，突擊拆毀張姓「釘子戶」房屋，市府則在三周後強制拆除全屋。

昔日以文林苑強拆為由痛斥郝龍斌市府的社運鬥士，執政後反而將強拆推上更高峰，足見都更利益之魔力。2016年3月，柯文哲更上層樓，規定由開發商主導的「民辦都更」若滯礙難行，可以申請改為「公辦都更」，由市府以公權力推動，震撼一時。「公辦都更」雖然早有法律規定，卻是無人敢碰的潘朵拉之盒，一旦打開，勢將大幅增加官民對立與強拆事件。但柯文哲不理睬輿論批評，又在同月廢除郝市府時代對都更不同意戶需在10%以下或5戶以下才能強拆的限制。當局強硬指出此項限制是「文林苑恐慌症」，不應保留。

曾猛烈批判強拆的綠營，也在執政後改變態度。長期主導綠營房市政策的「行政院政務委員」張景森公開嘲笑文林苑事件，他指出王家得到上億財富，文林苑抗爭無疑是「史上最惡搞的一場社會運動」。「真可憐。我是說那些去王家辦燭光晚會，為正義哭得死去活來的文藝青年。」

2016年12月，民進黨當局研究讓手握資金又能服從政策的公股銀行主導都更，2017年5月又宣示成立都更中心，以公權力強勢推動公辦都更，並協助開發商打通民辦都更的釘子障礙。新一波的獵地與強拆似乎一觸即發。

淪為豪宅遊戲的都更

都更的癥結在動機。理想的都更應是重建或翻修供大眾居住的平價公寓，但開發商的目的卻是獵地建豪宅。如文林苑每坪現價90萬，爭議20年的正義國宅都估計更高達180萬天價：只有如此暴利，才能打平遷延十餘年的都更成本。而都更戶也預期老屋將成為豪宅，常有奇貨可居之心，對開發商喊價經常破億。到最後，都更成為「蛋黃區」的豪宅遊戲，全台超過40%急待更新的老舊住宅反而被都更政策摒棄。

當局力推的公辦都更註定是春夢一場，因為豪宅遊戲的發動機是房價，而馬英九已將房地產市場打人冰河期，房價緩慢下跌，開發商對都更的興致也隨之冷淡。在柯文哲宣示力推公辦都更的兩個月後，台北市公辦都更的指標一一南機場都更案破局，說明都更的成功關鍵在房市，而不是當局以公權力推動的強桿決心。全臺灣在2014年核定的都更案只有38件、2015年為45件、2016年只剩13件。

要有效更新城市，只有改變免費改建的觀念，才能避免都更淪為豪宅遊戲。在郝龍斌主政時主導打房與都更的「副市長」張金鶚指出：「都更不是把舊房子推倒鏟平，再蓋一間更大更新更高的房子。」要成功更新城市，只有回到「大家一起努力改善居住環境」的初始理念，為老屋加裝電梯、拉皮（整建外觀）、抓漏（改善漏水）、更換老舊電線、改善防火設備、綠化環境與整建人行道等維護措施，當局只要酌予「整建維護補助」，就能迅速改善居住環境。

然而，「整建維護」只是城市更新的皮毛，推動城市更新的真正動力是房價。只要房價回到合理水準，新房再次成為老百姓能負擔的商品，開發商自然會大舉建設平價新公寓。在經濟開始起飛的1961年，臺灣也面臨城市更新問題，當時的「臺北市政府」興建光武新村與聯合新村等兩處四樓公寓社區，向大眾展示以樓房推動土地高強度運用的新法，四樓公寓就星火燎原般更新了原本單層獨戶的老式住房。當局根本不需要複雜的都更方案，起飛的經濟大環境與價格合理的房市自然會推動城市更新。

然而，壓低房價是理想主義者的夢幻，房地產市場是臺灣經濟的「火車頭」產業，當局絕無可能為了社會公義而壓低房價。淪為豪宅金錢遊戲的都更無法變動，臺式都更的成果，最終只是在老舊矮小的水泥叢林中突兀樹起少數高檔豪宅而已。

（霍安治／文）