國內施政頻頻受阻，特朗普被迫在對外經貿問題上尋求「突破」，轉移國內政治焦點。

美國總統特朗普8月14日在白宮簽署行政備忘錄，授權美國貿易代表萊特希澤針對所謂「中國不公平貿易行為」發起調查。此次調查將重點針對中國企業「涉嫌侵犯美國知識產權和強制美國企業作技術轉讓，特別是美國企業被迫與中方合作夥伴分享先進技術」等議題。

根據「301條款」，美國可以對它認為是「不公平」的其他國家的貿易做法進行調查，並可與有關國家政府協商，最後由總統決定是否通過提高關稅、限制進口、停止有關協定等措施進行報復。「301條款」，被視為美國在國際貿易中的「核武器」。

美國在上世紀八九十年代曾頻繁使用該工具以應對與日韓之間的貿易摩擦，但自世界貿易組織成立以來，美國一般都通過WTO爭端解決機制來解決貿易爭端，而很少再通過「301條款」單方面採取行動。近年來，該條款主要在其特別修正案下應用於知識產權保護，尤其是WTO條款之外的。

三重原因讓美欲揮大棒

雖然之前多次重申要實施「美國優先」的貿易保護政策，但特朗普上臺以來，中美在貿易層面已達成了一系列協議：5月12日，經過多輪磋商，中美共同發佈《中美經濟合作百日計畫早期收穫》；中美領導人海湖莊園會晤之後，中美雙方積極推動了「百日計畫」，並取得重要進展；7月，兩國又舉行中美全面經濟對話，商討「一年計畫」等。中美關係似乎行駛在良性互動的快車道上，那麼美國此時欲對中國開展「301調查」，原因何在？

首先是眼下美國貿易保護主義勢力活躍，而美國對華貿易存在巨額逆差，特朗普希望借此彌合中美貿易逆差，增加美國國內就業。自競選之初，特朗普便反復強調中美之間的貿易逆差，認為美國在中美貿易中持續遭受貿易、就業、製造業損失，以此佐證對中國抬高貿易門檻的緊要性。根據美國商務部單方面資料，2016年來自中國的貿易逆差占美國總貿易逆差的47%，達3470億美元，中國因美方這一統計成為美國首要貿易逆差國。這顯然有悖於特朗普從競選時就一貫堅定的貿易保護綱領。儘管中美貿易談判「百日計畫」已有部分早期收穫，但中美在一些事項上仍存分歧，特朗普有意運用自己握有主導權的具有威懾力的便捷經濟外交工具，來捍衛美國優先的立場。

第二，國內施政頻頻受阻，特朗普被迫在對外經貿問題上尋求「突破」，轉移國內政治焦點。因美國政治極化和社會分裂，特朗普上任以來實施的退出《巴黎協定》、「禁穆令」等政策屢遭質疑，推行的醫改、稅改、年度預算等重要立法議程也一再延期。國內政策的屢屢受挫正在壓縮白宮的施政空間，削弱白宮的掌控力。特朗普僅執政半年，其36%的民意支持率已達20世紀以來美國總統同期支持率新低，他所遭遇的建制派精英集體抵制程度在美國歷史上更是罕見。凡此種種，成為特朗普拿起美國20年棄置不用的「301條款」貿易保護撒手鐧的重要背景，針對世界第一大貿易國，特朗普又可以延續競選時的戰鬥風格，繼續調動選民基本盤的熱情了。

第三，尋求談判籌碼，向中國要價。美國國內的混亂僵局使得政府在尋求公平貿易方面底牌不多，而特朗普在談判前頻頻釋放煙霧彈是其慣用手法，這種要價行為幾乎可以視為其特色對話機制的一部分。如美國政府為爭取在對中談判中要價更高，曾接連炒作「對台武器銷售」、「WTO經濟制裁」等。有分析認為現階段美國的期望要價是讓中國解除企業對外投資的管理政策，這也是其不斷加碼、不斷升級對中國貿易壓力的重要原因之一。

考量這項調查的可能影響，從中美貿易的基本面來看，中美互補交融的貿易格局從根本上限制了其升級為貿易戰的可能。不難發現，美國提出的這項調查是基於當下美國貿易保護主義勢力活躍的背景。經濟之外，在高度表演化的政治氛圍中，特朗普通過「301」貿易調查劍指中國，可以最大化地向美國選民顯示其努力開拓海外市場、為美國人爭取就業機會的形象，因而其動用這一工具的初衷就具有暫時性。加之所謂「301調查」一般時間較長，因此最終結果充滿變數。不過，鑒於政治支持的流失程度與尋求貿易保護主義勢力支持的內在衝動成正比，特朗普未來的貿易保護主義衝動可能增強，中美經貿關係可能會更多受此影響。

無需誇大真實影響

至於影響大小，應有理性判斷。回顧特朗普執政以來美國對華貿易立場可知，由於經濟團隊核心成員都有從商經歷，特朗普之前對華的口頭強硬，最終都轉向了貿易協商途徑。涉華經貿問題上一直較為謹慎的態度，使得特朗普政府在中美貿易中取得的雙邊成果，已成為其新貿易戰略的標杆，特朗普斷不會親手將其付之一炬。因此本次啟動的貿易調查，更加凸顯了美國尋求背後談判議價籌碼的意圖，所以無需誇大其真實影響。

需要注意的是警惕美國「301調查」帶來的連帶效應，其他國家可能參照美國提出相應法案，中國對此應早做準備。

首先，中方對特朗普的貿易保護主義應有所預期，早有防範。自競選以來，特朗普一直將美國自身的問題歸咎於中國，通過攻擊中國博取國內民粹主義支援。他曾將中國視為匯率操縱國，要對中國產品徵收45%的進口關稅。雖為競選口號，但消除貿易逆差和解決知識產權問題均是特朗普在競選時期的承諾，其落實情況直接關乎他在本任期之後能否連任，因此從「百日計畫」到「知識產權調查」，特朗普的核心訴求一直穩定，對華強硬也是其政策必然。值得指出的是，特朗普簽署的是備忘錄，不是行政令。在備忘錄中特朗普要求的是萊特希澤決定是否對中國進行調查，而非已得出結論，也不像其他備忘錄一樣加以時間限制。這都說明特朗普在涉華問題上還是有所考慮的。

特朗普簽署的備忘錄雖沒有迫在眉睫的貿易戰之虞，但應保持警醒，並主動予以批駁：一方面，「301條款」的實施受WTO的制約，作為WTO的堅定支持者，一旦美國突破WTO法律底線，中國將訴諸WTO爭端解決機制，對此，中國應作好各方面的預案和調查，保留反制權利積極應對。另一方面，在保護知識產權的大方向上中美兩國並不存在根本分歧。美國對中國知識產權的調查在某種程度上表明了兩國在這一新興領域的競爭。由於所處的發展階段不同，在這一議題上中美之間合作大於分歧，對中國展開「301條款」調查，既不利於問題的解決，也無助於尋找更為有效的解決之道。

中國的知識產權問題被美國政商界詬病已久。在貿易代表辦公室發表的2017年度「特別301條款」報告中，中國被列為「重點觀察國」名單的第一位。美方指責中國要求外國企業轉讓技術的進入壁壘。20世紀90年代，美國曾多次就該問題對中國發起調查和談判。如今隨著中國在全球價值鏈的不斷升級，中國在知識產權領域的長足進步直接挑戰美國研發密集型產品的全球領導者地位，而中國投資領域在市場准入方面對技術轉讓的相關要求，成為美方對中國投資准入門檻怨言所在，該問題常常作為中美經貿談判的突破口被置於雙邊談判中。截至2016年底，中美兩國已完成第31輪磋商，但特朗普上臺後對中美雙邊投資協定（BIT）談判的擱置，表明其對重新建立所謂「符合美國利益的公平投資規則」似乎準備不足。而本次調查不是針對傳統行業，也非單一產品，知識產權的產業覆蓋面寬泛，更涉及產業發展的未來。由此可以看出美方仍然看重對規則主導權的維護，但該問題的最終解決還有賴於中美雙邊投資協定的談判。中方可力促美國轉軌BIT談判管道，以便有效解決美國關心的技術轉讓問題，實現中美雙方自由平等互惠的開放。

貿易霸權思維不可取

美國欲對中國進行「301」貿易調查，折射出特朗普奉行的「美國優先」單邊主義，即傾向於放棄多邊體制的國際秩序而以美國標準來解決問題，體現了美國一貫的貿易霸權思維。毫無疑問，美國若開啟對中國的「301調查」，則不僅是利益爭端亦是制度爭端，是以美國標準來衡量貿易得失的攻擊性的單邊主義。

當此全球化逆動之際，全球治理正面臨難以凝聚共識、缺乏治理工具、治理效率低下等困境。作為全球治理規則的領導者，美國正逐漸從中收縮。一方面其憑藉全球化及全球治理中積累的實力，認為美國主導的國際秩序和國際體系不會出現顛覆性革命；另一方面，受國內民粹主義影響的特朗普政府，對美國領導全球治理的意願並不強烈。

面對利益交織的全球性問題，全球治理有賴於G20平臺、WTO機制、金磚合作等多邊運行機制。這不是某個國家或國際組織所供給的公共產品，而是各國發展與合作的共同需求。特別是中美這樣的經貿大國，在關鍵時刻和重要問題上，更需凝聚共識，堅定不移地支持和加強多邊經貿制度和國際規則，使共同參與、協商合作、包容開放成為全球治理的常態。

（屠新泉、婁承蓉／文）