終審法院院長岑浩輝日前總結在一六／一七司法年度的受理和結案情況時稱，有多個值得關注的地方，包括行政訴訟案件增幅驚人，行政法院的入案數由前一司法年度的一百九十四宗猛增至去年一千二百七十六宗，增加近六倍，其中行政司法上訴案一千二百多宗，增加九倍。他相信與居民維權意識提高有關，也是政府主動以法制管道治澳的反映。律師公會主席華年達在同一場合也指出，比起統計數據，更重要的是認真分析這一局面產生的原因，行政上訴的增加有何意義？這也是本澳社會和特區政府應該認真思考的問題。

居民維權意識提高

行政訴訟通俗地說，是「民告官」的制度。澳門行政立法方面對行政程序法的立法比較重視，甚至比中國大陸、臺灣、香港都更早推出了統一的行政程序法典。《行政訴訟法典》已於1994年7月18日以法令形式公佈，並於1995年3月1日起生效。該法典共設四大部分，每部分又設若幹章，整個法典有167條。該法典把「行政程序」定義為「為形成與表示公共當局意思，成為執行該意思而進行之一連串順序之行為及手續。」該法典調整範圍廣，其行政程序既包括行政機關內部工作程序，又包括行政機關對外管理及執法程序。有法學專家指出，很有特色的是，該法典對行政程序法的基本原則作了比較全面和明確的概括與規定，它們分別為：合法性原則、謀求公共利益原則及保護公民權益原則、平等原則及適度原則、公正原則及公正無私原則、行政當局與私人合作原則、參與原則、作出決定原則、非官僚化原則及效率原則、無償原則和訴諸司法機關原則。這十大原則之間雖有些重複與交叉，但比較全面和細緻，易為執法者和一般民眾理解與掌握。這些成文原則的概括鮮明體現了大陸法系行政法的特點，在世界上已頒佈的行政程序法典中也屬具有新意的。

澳門現行《行政訴訟法典》於澳門回歸前一周的1999年12月13日公佈，是在原《行政法院訴訟法》（1985年制定）基礎上修訂而成的。

而這兩年行政法院受理的案件數量呈幾何級數的增加。岑浩輝以「增幅驚人」來形容，在過去兩個司法年度三級法院受理案件總數基本相若的情況下，行政法院的入案數由前一個司法年度的194宗猛増至去年的1,276宗，增加將近6倍；其中行政司法上訴案1,201宗，增加約9倍。中級法院有關行政、稅務及海關方面的司法裁判的上訴亦有35.48%的增長。如果與十年前相比，這種增幅更加明顯，十年前的2006/2007司法年度，中級法院受理的各類別行政訴訟案件僅為70宗，而去年已達到187宗，增幅為167%；行政法院當時受理的總體案件僅為89宗，而去年已達到1,276宗，增幅為13倍多。

在總結行政訴訟案件的大幅增加的原因時，岑浩輝指出，一方面反映了澳門居民法律認知水準和維權意識的提高，另一方面相信也是特區政府堅持依法施政、積極作為，主動通過法制管道和法制方式解決各種涉及治澳理政問題的反映，過去一個司法年度，中級法院受理的屬於第一審的涉及政府宣告土地批給失效的司法上訴就有26宗就是最好的證明。

此外，澳門行政訴訟受案範圍採取了「正面概括+反面列舉排除」的方法。《行政訴訟法典》第2條概括規定了行政訴訟的受案範圍：「就所有公權利或受法律保護之利益，均設有一種或多種旨在對其給予有效司法保護之訴訟手段」；《司法組織綱要法》第19條則明確列舉了五項不予受理的範圍。（1）不論以作為或不作為的方式行使政治職能時作出的行為，以及對行使該職能時產生的損害的責任；（2）不論以作為或不作為的方式行使立法職能時產生的法律性規定，以及對行使該職能時產生的損害的責任；（3）關於偵查及預審的行為，以及關於實行刑事訴訟的行為；（4）將財產定為屬公產的行為，以及將之與其他性質的財產劃定界限的行為；（5）私法問題，即使任一當事人為公法人。

相比內地行政訴訟法律，本澳避免了雙重列舉所帶來的難以周延的弊端，這也為行政訴訟的提起提供了便利。

行政訴訟案數量起點低

多年來，本澳行政訴訟案數量都不多，在起點低的情況下，突然出現暴增，自然引起關注。據法學專家分析，多年來本澳行政訴訟案數量都不多的原因，可以從市民、社團及政府方面來看。

首先，大部分澳門居民對於回歸前的葡萄牙的法律及回歸後的《行政訴訟法典》的相關規定並不十分瞭解。加上澳民居民的法律素質水準並不高，有學者認為，澳門法具有葡萄牙化的特徵，而這引發了從回歸前到現在都沒有解決的重大法治利益問題──絕大部分澳門居民無法知道現行澳門法是甚麼。因為絕大部分澳門居民不懂葡文，其無法直接閱讀澳門法葡文本，也無法識別法院給的葡文裁判文書。其次，澳門《行政訴訟法典》第4條第1款規定：「在行政上之司法爭訟程式中，私人必須委託律師，但不影響有關在涉及律師本人、其配偶、直系血親尊親屬或直系血親卑親屬之案件中擔任律師方面之法律規定，或依職權指定律師之法律規定之適用。」因此，作為澳民居民如果提起行政訴訟，必須要委託律師參加，儘管《澳門特別行政區基本法》第36條規定澳門居民有權訴諸法律、向法院提起訴訟、得到律師的幫助以保護自己的合法權益、以及獲得司法補救，2009年通過的《法律和法院的運用》又全面保障了「獲得律師援助」這一基本權利。然而，落實這一權利又受到現實的制約，因為澳門無論法官還是律師，都擅長葡語，澳門一般居民不懂葡語，如何進行交流？有學者指出，澳門司法體制固守葡萄牙化，形成了澳門法的困局。因此，多年來行政案件的數量都不多。

其次，本澳除了一般居民，大多社團也可提起行政訴訟。《行政訴訟法典》並沒有將行政訴訟權只授予給公法人，因此即使是私法人，只要具有第35條所規定的維護「公共衛生、住屋、教育、文化財產、環境、地區整治、生活質素及任何屬公產之財產等基本利益」的職能即可。本澳的社團在經濟、政治、文化等各個領域進行著全方位強度滲透和深度參與，但又存在其固有的缺陷。特殊的歷史原因導致澳門社團具有「擬政府化」與「擬政黨化」的功能，政府與社團之間具有密不可分的聯繫，尤其是澳門並無政黨組織，導致一些的政黨性功能強化。社團的資金主要來源於政府資助，社團自身募款積極性有所下降，所以「一旦政府因財政問題而減少資助，社團提供的社會服務必然受到影響。」社團與政府之間如此依賴的關係，很難想想社團會提起以公共行政機關為被告的訴訟。另外，從社團自身能力而言，澳門社團門社團內部又具有家長制與一言堂的風氣，社團還存在公益腐敗、壟斷社會資源、社團財政混亂等現象，社團自重奉獻精神滑坡，與社團促進公共理性，發展公共利益的基本功能相抵觸。種種原因，社團也不會以訴訟的方式去維護本團體所維護之利益。

一般認為，訴訟是一種「略顯激烈、成本也較高的方式」。澳門市民在其他方面有解決問題的方案，儘管澳門在公眾參與方面仍存在一定的不足，但澳門居民有權通過抗議、遊行示威、或者公共行政機關組織的各種諮詢與參與活動來表達自己的觀點與需求。因此，當存在解決社會矛盾的多元方式的時候，尤其是當涉及分散利益或公共利益的事項公共行政機關在做出行政決定之前有廣泛的公共參與的途徑，且民眾可以通過各種方式表達意志，當然不會再選擇事後的訴訟方式。

還有，《行政訴訟法典》亦設置市政機構以公共利益為由提起行政訴訟的機制。澳門基本法確定澳門可設立非政權性的市政機構，如今此非政權性的市政機構即民政總署。1999年頒佈《行政訴訟法典》的時候，市政機構是澳門市政廳與海島市政廳，是作為地方自治的主體而存在的，而民政總署的設立代表著市政自治制度的消亡，民政總署本身成為地方的市政管理機關，承擔著道路、市場、衛生、文化、娛樂、體育等市政事務，怎麼可能因這些侵犯這些利益的公共行政機關而提起訴訟呢？即使出現其他公共行政當局有侵害這些利益的行為，一般民政總署也會通過事前協調而得到解決，不會採用事後訴訟的形式。

加強監督行政的必然

澳門在回歸後實行了與香港相類似的行政主導體制。這既是對葡澳統治時期總督制的揚棄，又順應了世界憲制發展的趨勢，同時還吸收了香港、新加坡的成功經驗，澳門特別行政區基本法的有關規定揭示了這一點。但由於澳門社會自身的特殊情況，導致了澳門的行政主導體制在實施過程出現一些問題。澳門行政機關由於缺乏有效的監督，在回歸後的十年內因「行政獨大」受到批評。近年來，要加強監督行政的呼聲越來越多，而行政訴訟案件的增加正是反映了這種現象。

實踐證明，澳門行政主導下的政治架構經過十多年的運行是相當成功的，既有利於提高行政效率效率、維護特區社會的穩定，又大大促進了特區經濟的迅速發展，有利於中央對特區的領導和「一國兩制」澳門的順利實施。但由於在制度設計時權力分配傾向于行政機關，對行政的監督和制約很少，且某些監督形式還沒有落實到位，有必要強化對行政機關的監督與制約。而目前本澳對行政機關的監督形式主要有以下幾個方面。

第一，行政機關的內部監督。目前，廉政公署、審計署是澳門行政機關內部監督的兩大主要機構，其中廉政公署是澳門回歸時根據基本法新建立的反貪專門機構。澳門法律在三個層面上對此有規定。（1）基本法第59條和第60條規定廉政公署和審計署獨立開展工作，對行政長官負責。廉政公署的主要職責是對反貪污和行政違法行為進行監督；而審計署則是對政府的財政和會計活動進行監督，糾查違法行為。（2）立法會的專門立法對上述二者活動予以保障。澳門第10/2000號法律和第11/1999法律分別為兩大機關的組織法，對其各自的性質、地位、職責及許可權都作了基本規定。（3)行政長官制定了一系列行政法規，對廉政公署和審計署的職權、活動方式等作出明確規定，保證其依法、順利行使職權。但歐文龍等貪污案的出現表明，無論是廉政公署的監督，還是審計署的監督，均無法克服行政機關內部監督的缺陷。

第二，立法機關對行政的監督。基本法第51條、第71條和第76條規定了立法機關享有廣泛的監督行政權。這主要包括以下幾個方面。（1）立法監督。基本法第51條規定，當特首向立法會發回自認為不符合特區整體利益的已通過法案，立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原法案，行政長官必須在三十日內簽署公佈或解散立法會。這屬於立法監督，即在立法過程中，立法會依法行使職權，對行政長官不簽署法律的行為予以監督。這種情況的發生將引發憲政危機，無論是特首還是立法會，對此均比較慎重，因此澳門至今未出現這種情況。（2）彈劾監督。立法會對行政長官的彈劾是另一種重要的監督方式，但範圍僅限於如行政長官嚴重違法或有瀆職行為且不辭職的，對於行政長官的其他違法行為，立法會是無權彈劾的。此時，經全體議員三分之一聯合動議、立法會通過決議，即可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會進行調查。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。（3）財政預算監督。基本法第71條規定了立法會有權審核、通過政府提出的財政預算案和審議政府提出的預算執行情況報告等。這項權力看起來是對預算的批准權，可以單獨作為一類權力。但立法機關的審核、通過行為本身就是對行政機關的監督行為。至於審議預算的執行、修改情況就更屬於對行政的監督形式。但現時立法會對政府的財政監督仍相對薄弱，除每年通過政府的預算案以及審議政府上一年度的預算執行情況報告外，對政府收支狀況以及重大公共工程的開支監察因沒有有效機制而無法進行。政府在分配使用財政資源中的效益及許多大型公共工程嚴重超支等問題，亦因政府施政缺乏透明度令立法會完全無知情權。（4）其他方面的監督權。立法會的監督權還包括：聽取行政長官的施政報告並進行辯論、就公共利益問題進行辯論和接受澳門居民申訴並作出處理等。這些內容均關乎全體澳人的權利和福祉，立法會作為民意代表機關對其關注是很必要的。但政府在響應時還存在著拖延推諉、避重就輕等現象。有時議員的質詢得不到及時回復，有時即使回復也採取形式主義的態度。這就使立法會的監督大打折扣，也令議員和市民對其心生不滿，既影響了政府的形象，又不利於行政主導體制的健康發展。

第三，司法機關對行政的監督。（1）從國際慣例看，將行政行為合法性的最終裁決權賦予法院是各國的普遍做法。「司法是社會公正的最後一道防線」，這已經是現代法治社會的共識。儘管澳門實行的是行政機關主導的政治體制，但法院不是政府的附庸，它應通過審判活動對行政機關進行監督。澳門行政法院不隸屬於政府，只受理一審行政案件，其地位更加超脫，更有利於司法公正。（2）從法律的規定看，澳門法院有權對行政行為進行司法審查。基本法第19條規定，澳門特區法院除繼續保持澳門原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外，對澳門特別行政區所有的案件均有審判權。因為澳門在回歸前便有行政法院的存在，澳葡當局沒有對行政訴訟進行限制，所以當地法院對於行政糾紛受理和裁決是具有歷史延續性的。基本法第36條通過規定澳門居民享有對行政部門和行政人員行為的訴訟權利，這也從另一個側面證明了法院對行政機關的行為享有審查權；基本法第86條規定，澳門特別行政區設立行政法院，管轄行政訴訟和稅務訴訟，不服其裁決者，可向中級法院上訴。這就明確了行政法院是行政案件的初審法院，上訴案件歸普通法院管轄。（3）從司法實踐看，法院不僅對具體行政行為進行審查，而且對抽象行政行為進行監督，甚至已經達到「違憲（基本法）審查」的強度。

近代法治的精義在於控權，控制政府權力的目的不是將政府權力變得弱小，而是要規範政府權力的運行，使之更好的為公民權利服務。故法律控權實際上主要是弱化權力的不受制約性，當然同時還可以強化規範運行的權力。現代法治國家，控權主要是通過法律的方式，尤其是通過程序規範權力運行的方式與步驟，對控權的意義更大，以至於有人認為行政法就是程序法，就是控制國家行政權的程序法。總之，權力的運行方式、權利的運行方式皆須實現有法可依。故，權力制約權力、權利制約權力實際就是在法律範圍內的制約和法律程序上的制約。從憲政角度而言，澳門《行政訴訟法典》在加強對人權的保護、對行政的監督等方面都具有積極的意義，「民告官」的案件增加，是社會訴求加強行政監督的必然。（待續）