據媒體報導，三正三副賭牌未來數年陸續屆滿，博彩業何去何從，牽動全社會神經，尤其是賭牌重新競投問題，受國際關注。行政長官崔世安在施政報告記者會回應記者有關何時公佈重新競投等細則的提問時表示賭牌到期後，需要重新競投。這是特區政府最高層面公佈本澳博彩業未來發展的政策方向。如果說本澳賭權開放至今，博彩業的發展主要是簡單粗暴地複製其他地方特別是美國拉斯維加斯的成功經驗和模式，到現在澳門的博彩業已經超越了全世界所有的博彩城市，未來的發展方向已經難以參考複製其他模式，只能自己去發展、創新出新的模式。

博彩業何去何從已明朗化

媒體報導，崔世安稱，博彩業的中期檢討廣泛聽取社會意見，在中期檢討中，強調了未來的博彩業發展循幾方面健康發展：一是博彩業必須根據五年規劃，以澳門作為世界旅遊休閒中心的定位來配合發展；二是希望博彩業能夠加強與非博彩業元素的互相配合；三是在賭牌到期後，博彩業會重新競投。

至於內部方面，亦有幾方面的工作仍在進行中，一方面是檢討法律法規，與時俱進，關於博彩業和博彩從業員的管理規範等均在檢討，亦正深入研究在長遠發展中如何能使博彩業配合世界旅遊休閒中心、經濟適度多元的發展。目前仍在進行一系列的準備工作，暫時未有一整套的公佈，但做好後定向社會公佈，廣泛聽取市民意見。

博彩業營運商牌照（賭牌）問題是博彩業往後關注的焦點。2002年澳博專營權結束後，賭牌由澳博，永利及銀河賭場股份公司（後被銀河娛樂收購）獲得。其後銀娛與合作夥伴金沙集團拆夥，政府當時容許每個賭牌轉批一次，現時金沙、美高梅，以及新濠博亞就持有這些轉批的「副牌」，即3個主賭牌之下，尚有3個副牌。

長此以來，市場都有所共識，認為賭牌到期，只要續期即可。賭牌到期後，博彩業會重新競投的政策方向，最早可追溯到2015年，時任經濟財政司司長譚伯源透露說，會考慮續訂賭牌，包括公開競投、短期續約等方式。今年5月份，澳門博彩監察協調局局長陳達夫表示，「賭牌會重新開放競投，暫時未有決定」。隨後經濟財政司司長梁維特也指出，賭牌重新競投方向是令澳門博彩業健康有序發展，現時區域性競爭增加，與當年賭牌競投時的周邊環境已起了變化，在新形勢下對澳門博彩業健康發展出現了新的業態，不能排除在新形勢下有的新想法和新的調整。

梁維特表示，將於2020年至2022到期的博彩合約，屆時須作重新競投而非續期。但他又表示，《娛樂場幸運博彩經營法律制度》相關規定，批給期間可由行政長官例外地透過具說明理由作出批示，一次過或分多次延長，但總數不得超過五年。

梁維特稱，政府正持續聆聽及分析相關意見，包括在《幸運博彩經營權開放中期檢討報告》公佈後，社會反饋的各種意見等，並與其他地區作橫向比較，做好相關工作，從而促進非博彩元素不斷出現，令產業多元化發展。他重申，博彩業對澳門經濟發展起著重要作用，因此政府要審慎分析，綜合考慮重新競投的相關工作，務求令博彩業更健康有序地發展。

對於經濟財政司司長的回應，社會意見認為暫未看出有較明朗的安排。因此出現了很多的不同聲音，有意見提出，藉賭牌的重新競投分配和政府主導的區域合作之機，將博彩毛收益撥一定比例來建立全民共用基金、騰出部份區域合作項目股份予民認購等，甚至提出專門發出一個全民有份的賭牌。行政長官崔世安則明言本屆政府未有此考慮，還是會維持在政府有財政盈餘下才共用的大原則。對所謂的共建共用，崔世安認為，應是有一個原則下的共用，就是政府有盈餘然後才去共用，但如果將毛收入直接分享，他表示自己有擔憂。 崔世安解釋，直接分享予民在經濟好景時問題不大，但若經濟不好時，就會有風險存在。

博彩業作為澳門的龍頭產業，輻射澳門各大行業，澳門的經濟穩定密切攸關。博彩合約陸續到期，未來何去何從，社會的共識是政府序未雨綢繆，提前做出妥善安排。 如今，特首在施政報告記者會公開明確表示，賭牌是重新競投而不是續期的說法，雖然與當初包括賭牌持有者在內的多數人「以續約處理」的想法，差距甚大以至是「顛覆性」的資訊，但政策方向已經明朗化。

賭牌重投需考慮的多種因素

不過，賭牌重新競投，可能會遇到某些具體問題，需要考慮多種因素。

首先，是對整體澳門經濟的影響。當前博彩業一業獨大的後果凸顯，已經使澳門政府與各界開始重新關注於多年來未能實質性推進的經濟適度多元化，社會各界也開始在如何推進適度多元化上尋求與達致共識。博彩業一業獨大是近年來澳門經濟超負荷運轉的根源，這最終導致了澳門發展成本的劇增、總體經濟失衡、增長難以為繼的後果。此前本澳最少經歷過幾次的經濟下滑可以說是經濟拐點的預警。但是，經濟拐點的出現並不等於澳門經濟會自動且順利地實現經濟增長模式的轉換。適度多元化的含義，也並非通過博彩業的大幅下降而收斂比重，達致經濟結構的平衡。經濟適度多元化的呼聲雖然日漸高漲，但多年來實施未果的現實性凸顯了這個戰略最終落地實現的困局與艱巨性。因此，賭牌重新競投，需要符合博彩業自身發展的規律，也要符合推進多元化的目標。應該透過引導市場的力量，逐步實現經濟增長模式的轉換。

其次，是市場對賭牌重投的回饋。一是特區政府確定賭牌是重新競投而不是續期，完全有違市場估計自動續牌的預期，殺投資者及營運商一個措手不及。在6個賭牌之中，澳博及美高梅中國的牌照將於2020年到期，其他4間博彩企業的牌照則於2022年到期。不過包括澳博在內等博彩企業所投放的資源，早已超出原本承諾投資40億元的預算，故六大博企均希望能獲得續牌。二是市場最擔心重啟競投後，澳門賭業可能會出現大洗牌，政府藉機引入新競爭者，令行業出現洗牌的壓力。三是除了發牌問題之外，市場人士亦擔心，澳門政府可能會提高稅項，及要求營運商一次過繳付大額費用予政府。即使政府肯如願續牌，亦有機會增加對營運商的要求，例如要求營運商增加投資當地非博彩業務，意味日後的競爭及經營成本將會大增。四是對於博彩業資產後續的處理。各家持牌博企已經投下巨資，興建豪華賭場酒店（有些還未完工），按照法律規定，賭約結束後，這些賭場「生財工具」就收歸政府所有。當然，重新獲得賭牌的博企，可以向政府租賃。因而現時擁有賭場酒店的博企，在重新競投時的「利好」因素就多些。倘重新競投，尤其是或會因為現有博企競投失利，卻讓現時並不擁有賭場酒店的「新公司」投得賭牌，可能會發生「斷層真空」的狀況，也不利於政府財政的穩定。

第三，可能面臨的法律訴訟。博彩業開放初期，受當時客觀因素影響，政府未能為博彩業開放制定完善的法律法規，以及為整體的發展訂定策略目標。按照行政法學的合法、誠信、合理等原則，和基於政府權威性的信任，政策風險對博企造成的影響，從法律角度來看，企業是有權索取合理的賠償或補償。

第四，社會對博企受承擔的社會責任的訴求亦越來越強烈。澳門賭權開放十五年來，社會經過翻天覆地的變化，經歷了起起跌跌和大大小小的經濟及社會事件。有團體指，今年賭收重拾升軌，六張賭牌亦到期在即，澳門社會再次迎來重要發展時刻，建議政府藉著賭牌重新競投的契機，制定更符合澳門整體和長遠利益的博彩政策，建議從博彩收益民生化、博彩業推動整體產業發展多元化、實現博企中高層職位當地語系化、博企社會及企業責任指標化等四方面列入新的合約條款，以保障未來社會繼續繁榮穩定，推動本地人才培養，促進居民分享經濟成果。

無容置疑，博彩業的發展對澳門經濟、社會和民生帶來不少正面的影響。但與此同時亦為社會帶來一定的負面影響。因此，博彩業對澳門經濟社會環境的影響日益受到關注，社會對博企受承擔的社會責任的訴求亦越來越強烈，雖然六間博企現時均有履行和實施不同程度社會責任，政府也不時針因應社會及經濟的問題向博企提出相應的指引。但博企有沒履行合約精神和是否違規和承擔社會及企業責任等等，目前並沒有一套透明和系統的監管機制，導致現時六家博企的做法不一。團體建議政府應對博企社會及企業責任制定一套指標，進而制定出相應的對策和政策，以督促其認真履行相關責任，發揮博彩業最大的社會效益和促使可持續發展，制定指標並可作為日後競投賭牌時提供依據。

第五，完善博彩業自身法律不足之處。包括調整稅收比例、增強監管仲介人等。如現行法律上有關博彩仲介人如何運作著墨並不多，包括對賭客開立存款帳戶的屬性，以及當有問題發生時應歸責予博彩公司或博彩仲介人公司的問題，這些制度都需要完善。

賭牌重投關鍵在法規與時俱進

澳門博彩業法律源於1961年澳葡政府時期，針對博彩業而制定的行業法規，1982年作出改動；2002年因應博彩業開放制定《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，對博彩業作出規劃。2002年至今，博彩業發生巨大變化，博彩毛收入大增，博彩業固定資產投資額非常龐大。2008、2014年行業發生一些問題，反映法律中有灰色地帶，未能與時並進。有見及此，在博彩牌照到期重新競投前，對博彩業法律進行檢討，令法律與時並進有其必要性，對行業發展非常重要。

有學者認為，2002至2022年博彩牌照陸續到期，屆時博彩牌照重新競投的行業背景與2002年博彩業開放的背景已大有不同。例如重新競投時，原博彩牌照持有人過去的貢獻會否考慮在內，是否有優勢？參考經濟學理論，重新競投可令有創新理念的企業得以加入市場。但在有效監管下，原經營者有利行業延續發展，穩定市場，這些問題都在法律法規檢討中。筆者認為，以下幾個方面的問題需要透過完善法律來進一步規範。

其一，明確特區政府在博彩業中的法律地位。在目前澳門的博彩制度下，政府具有雙重身份，第一種是大股東，通過收取博彩稅體現；第二種身份是政府，要對企業的活動，尤其是博彩企業的活動進行監管。

從政府身份看，對不具「經濟自控制力」的博彩企業，如果不實施有效、嚴格的監管，甚至某種程度的人為控制，則無法保障博彩業的健康發展，以及博彩業無限做大，擠壓其他產業的發展空間。而從大股東身份看，則政府作為「經濟人」，利益最大化是其內在衝動。有效監管與適度抑制博彩業，均會損害大股東的利益。這種因身份而導致的行為指導之混亂，必然使政府陷入兩難境地。客觀地看，利益的衝動往往是行為的最強誘因。作為經濟人與市場監管人的政府，在權衡產業的均衡發展之時，很難避免偏向天平的哪一邊，其道理不言自明。

澳門特殊的博彩制度，使得博彩稅在歷史上一直為澳門的主要稅源，其在財政收入所占比例高達60%以上。近年來博彩稅所占比例大幅攀升，維繫在80-90%，甚至90%以上的比重。筆者認為，結合本澳的財政儲備制度，可以考慮將博彩稅部分獨立核算，甚至成立經濟主體來管理這部分政府收入（當然這部分收入也可以作為政府運作開支以及全澳市民福利開支），並應該由立法會（作為民意代表機構）來監督。這樣就將特區政府從大股東的身份抽離，專注於監管的身份。除了博彩稅之外，博彩業所有企業對於政府只是作為一般的納稅人地位，執行所有稅政策。

其二，建議完善賭收稅率調整，提升最高稅率，實行梯級博彩稅率，以博彩稅率優惠來鼓勵發展非博彩元素以及創新產業形態。有學者已經指出，本澳博企的投資回報率相對其他博彩城市為高。以威尼斯人投資回報率為例，威尼斯人在拉斯維加斯的投資回報率為一成八，在新加坡為兩成二，在澳門為三成九。雖然澳門博彩業承擔的稅率較高，但本澳企業的所得稅很低。這需要制定規範可行、公平公正的法律來調整。

其三，需明確法律處理副牌問題。早在幾年前，就有人質疑分拆的賭牌沒有公開競投，也未詳細公開細節，可能損害到公平性。有律師質疑，現行法律並無列明，三個副牌是延伸正牌權利，倘將來某主牌公司無獲得新競投的博彩業務，相信相關的副牌亦冇得經營。特區政府為此公佈合同全文，政府解釋，假如持正牌的博彩企業無法營運，政府會安排接管；而副牌也可繼續營運，但不會變成正牌。特區政府亦曾公開與3家主牌公司的批給合同，根據該合同，主牌公司再與副牌公司簽署合同，而轉批合同也得到政府認可。

理論上來說，主副牌的最大分別是，主牌有權與政府「傾條件」，副牌主則只可按主牌與政府「傾掂」的條件作經營。但事實上，有賭場營運商透露：「政府都係每間賭場各自去傾，申請賭枱、傾發展都係六間牌主直接同政府商討，基本上主副都冇分別。就算續牌，我哋收到消息都係政府唔會剩係同主牌傾，而係分別與六間牌主傾。」所以到了賭牌重新競投的時候，主副牌的處理也應有較為明確的法律規定。

其四，博彩業內部法律檢討和完善。一是要有適當的法律監管博彩仲介人，有業界人士指出，博彩仲介人合作人（俗稱疊碼仔）規管上有修改的空間，因為經過10多年的發展，博彩仲介人結構較過去單一賭牌時發生很大的變化，市場內增加了很多的合作人，惟現行法律對合作人只是簡單地作出規定，沒有其他細緻要求，例如目前只有博彩仲介人牌照持有人方可以進行賭場借款，疊碼仔是不能進行賭場借貸行為，即使不收利息也會構成高利貸犯罪，相關法律是很久以前訂下，當時賭權還未開放。業界曾向政府反映，希望未來提高博彩仲介人門檻，而業界主流性意見是將按金提高到5000萬元，並規定仲介人股東必須有澳門人，或在本地有一定的不動產的人士作出擔保，令仲介人更加健康及提升仲介人保證度，以免有人利用仲介人集資導致出現「走佬」情況。倘若政府修改博彩法時，應一併考慮修訂有關博彩仲介人和合作人的法律，有助政府完善管理。二是博企員工福利，包括檢討員工三工、疊假、津貼等問題。三是回應社會訴求博企應履行更多社會責任，如支持體育、教育等活動，扶持本地文創發展，或成立基金援助患重病的員工。四是博企退場制度，按照現行法律規定，當博企停止經營時，現行法律只規定財產歸屬及博彩業務的權限，無談及本地居民及外僱的安置。要考慮政府接管的可行性，留意當中涉及投資經營，不止管理問題。可由政府介入或委託一家公司暫管業務，保障工作人員不受影響。這些都需要修訂法律完善。

如果從更為深入的視角觀察，則可以看到，澳門歷經十多年經濟超高速的增長，持續的經濟過熱與發高燒，已經使澳門經濟近年來一直超負荷運轉。土地與、資源等、要素供給全面緊繃，不僅要素市場價格飛漲，聯動拉起了商品、服務價格大幅攀高，不斷逼近經濟與社會承受能力的極限。市場失衡、分配失衡、資源配置失衡已然走到超越負荷的邊界。希望在賭牌重投中，尋求到解決問題的辦法，並落實相關的法律制度。