有必要設立執行維護國家安全法的機構

在立法會昨日就保安範疇二零一八年度施政方針的答問會上,列席的保安司司長黃少澤,回應一些議員對計劃設立民防應急協調局是疊床架屋的質疑時指出,國家減災委專家組對保安範疇提出的短中期計劃,絕對及全部認同,包括設立民防及應急協調局。局級是政府恆常工作的最高級部門,若民防及應急協調放於警察總局,則只會是廳級部門,民防工作亦包括人群控制,去年民防行動中心便因為人群控制啟動十一次。他還引用國家主席習近平在二零零六年擔任浙江省委時曾指出,不怕十防九空,不怕勞民傷財,不怕興師動眾,只怕市民生命財產安全受到傷害。

黃少澤的解釋,有其道理。澳門雖然陸地面積只有三十平方公里,人口也只有六十萬多人,倘是在內地,可能連一個與「處」平級的「區」級行政區劃都比不上,但在國家體制上,小小的澳門卻是屬於「省」級的行政區劃。一方面,必須因應單一制下地方的單獨行政區域的「機構標配設置」,另一方面,更因澳門特區實行「一國兩制」而有自己特殊的機構設置,這就形成「麻雀雖小,五臟俱全」的效果,所有應當設立的政府架構、機構都應當具備。而民防應急協調局,相應於內地從中央到地方政府的減災機構,有不同也有不同。內地的減災機構是屬於任務編組,規格甚高,由國務委員兼任其主任;而澳門特區的民防應急協調局則是常設的基本實體行政機構,位階也不低,與基本法規定的政府架構第二級的局級平級,這除了是黃少澤所說的機構配置所需之外,可能也與它的職能,涉及到要對特區政府各相關機構進行協調,甚至是在執行其職能時進行協調有關。

按照內地的體制,國家《憲法》規定:「一切國家機關實行精簡的原則。」《國務院行政機構設置和編制管理條例》規定:「國務院行政機構設置和編制管理應當適應國家政治、經濟、社會發展的需要,遵循精簡、統―、髙效的原則。」這是源於毛澤東在抗日戰爭時期提出的「精簡、統一、效能」的原則,以後一直成為我國國家機關和政府機構建設的重要指導原則。

而地方行政機構的設置,地方政府根據工作需要和精簡原則,設立必要的機構,具體負責本地區某一方面的行政事務。這些機構的法律用語均稱為工作部門。根據地方政府工作部門所從事的業務性質劃分,大致可以分為以下幾種類型:

一,綜合協調部門。主要有:辦公廳(室〉、發展計劃委員會、經濟貿易委員會、財政廳(局〉、人事廳(局)等。二,政法和社會保障部門。主要有:公安廳(局〉、司法廳(局〉、民政廳(局〉、勞動廳(局)等。三,社會公共事業管理部門。主要有:教育廳(局人文化廳(局〉、衛生廳(局〉、計劃生育委員會等。四,專業經濟管理部門。主要有:工業專業管理機構,如機械、冶金等廳(局〉。這些機構帶有明顯的傳統計劃經濟體制的色彩,將隨著改革的深化逐步撤並和削弱。五,執法監督部門。主要有:審計局、監察廳(局〕、工商行政管理局、國稅地稅系統、質量技術監督局等。

內地的減災機構是任務編組,其成員包括政府各相關部門的負責人,以至軍隊的相關負責人。不過,其具體工作則由民政部負責,地方的減災機構的具體工作也是由當地的民政廳(局)負責。

與之相對應,澳門特區應當設立民防應急協調局。但有別於內地的減災機制,並根據「一國兩制」方針,及澳門颱風頻繁,民防工作由紀律部隊承擔的歷史傳統等實際情況,將之定位為局級的常設機構,是有必要的。但一些議員「疊床架屋」的憂慮也不是完全沒有道理,因而黃少澤司長還應持抱「有則改之,無則加勉」的態度,進行認真跟進,倘發現果然有「疊床架屋」的情況,就宜及時調整,並予以公佈,以「安民告示」。

其實,設立民防局民防應急協調局固然有必要,而設立執行《維護國家安全法》的機構,更重要。二零零九年初,前任行政長官何厚鏵排除萬難,尤其是在香港反對派阻擾香港特區政府為基本法第二十三條立法之後,擔心澳門特區的成功立法,將會對香港特區形成「倒逼效應」,因而渡海來澳進行搗亂;而某些外部勢力也恐懼維護國家安全的立法,將會制肘其在澳門進行的踩踏紅線邊界的行為,因而也暗中唆擺煽動反對派進行干擾的情況下,堅持發動全體澳門居民投入維護國家安全立法的諮詢工作,從而順利完成立法工作,履行了維護國家安全的憲制性責任。

儘管澳門特區的《維護國家安全法》對一些條件標準作了適應性的克減,但仍不失為一個好法律。因此,雖然香港特區近年發生了系列威脅國家主權和領土的完整、統一和安全的事件,但澳門特區卻相對和緩,這除了是得益於澳門特區居民具有愛國愛澳的優良傳統之外,履行了為基本法第二十三條立法的憲制性責任,也對意圖分裂國土的組織和人物發揮了震懾作用。正因為如此,他們才對何厚鏵恨之入骨,要利用發生「歐文龍事件」,來千方百計抹黑何厚鏵,以發洩其不能從事分離活動的不滿情緒,並進而意圖全面抹黑「和平統一」、「一國兩制」方針——在香港特區和台灣地區都遇到程度不同的錯折之後,倘也能抹黑澳門特區,就將能達成其目的。

《維護國家安全法》立法後,就應執行。但此時何厚鏵的任期即將結束,來不及推動配套措施予以落實,就變成了「備而不用」。到了今日,已經是八年多過去,崔世安的兩任共十年行政長官任期即將結束,具體地推動落實執行《維護國家安全法》,全面地履行維護國家安全的憲制性責任已經不能再拖延下去。尤其是目前在澳門特區威脅國家安全的情勢十分嚴竣,一方面已經發生了可能會演化為分裂國土的激進青年大肆鼓吹「公投」、「自決」、「兩國論」的事件,另一方面外部勢力在蠢蠢欲動,要將美資賭場作為國際間諜活動的平台,並暗中支持澳門反對派的活動。美國駐香港總領事館在澳門設立分館的要求,遭到時任行政長官何厚鏵的拒絕後,最近又要求在澳門設立「工作組」,似乎是要就近領導這些特工。另據消息,早在一九九七年下半年,台灣當局的「軍情局」就已在澳門設立情報站。因此,只立法,不執行,不設立執行機構,等於是有子彈,沒有槍,仍然無法完全地履行維護國家安全的憲制性責任。

其實,在回歸前,前澳葡政府在治安警察廳內設有政治部,執行類似政治保防的職能,這是人們共知的事實。回歸前夕撤銷了,檔案也帶回了葡國。前幾年有澳門立法會議員提出,保安政務範疇內應當設立類似「政治部」的機構,作為執行《維護國家安全法》的實體機構。這個建議很有道理,因為維護國家安全的工作,與維護社會治安及偵查刑事案件,有所區別。儘管執行《維護國家安全法》的機構不一定就叫「政治部」,但其意思卻是充滿正當性的。而且由於職能關係到國家安全和國家機密,因而其成員必須是中國公民,基本法中有關「公務人員」的寬鬆規範,不適用於此機構,具有強烈的「國籍排他性」。進而析之,終審法院的三位法官編制,有一名不是中國公民,並不符合實施《維護國家安全法》的實際需要,因為倘若發生違反《維護國家安全法》的案件,在逐級上訴到終審法院時,就可能湊不足三名具有中國籍的法官,組成合議庭開庭審理案件。因此,在日後修訂《司法組織綱要法》時,必須注意到此問題。