一、從《白皮書》文本中「中央全面管治權」說起

「中央全面管治權」一詞作為官方用語出自於2014年6月國務院發佈的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書（下稱《白皮書》）。在《白皮書》裡，總共有五處提到「中央全面管治權」。

第一處，在《白皮書》第二部分「特別行政區制度在香港的確立」標題下，提出：「憲法和香港基本法規定的特別行政區制度是國家對某些區域採取的特殊管理制度。在這一制度下，中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力」。

第二處，在《白皮書》第二部分第（一）節標題中，使用「中央依法直接行使管治權」。

第三處，在《白皮書》第二部分第（一）節第一段第一句，提出「根據憲法和香港基本法的規定，中央直接行使對香港特別行政區管治權的權力主體包括全國人民代表大會及其常委會、國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會」。

第四處，在《白皮書》第二部分第（一）節第一段末句，提出「中央依法履行憲法和香港基本法賦予的全面管治權和憲制責任，有效管治香港特別行政區」。

第五處，在《白皮書》第五部分「全面準確理解和貫徹『一國兩制』方針政策」標題下，第（一）節「全面準確把握『一國兩制』的含義」標題下的第一段中，指出「中華人民共和國是單一制國家，中央政府對包括香港特別行政區在內的所有地方行政區域擁有全面管治權」。

從上述文本來看，「中央全面管治權」一詞在《白皮書》中至少有下列含義：

1、主體是中央，具體包括全國人民代表大會及其常委會、國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會等五個中央國家機構，特別行政區是被授權的主體。

2、內容包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治兩方面的權力。

3、範圍是中央對特別行政區的全面管治權。

4、性質是中央對包括特別行政區在內所有地方行政區域的全面管治權。

5、法律依據是憲法和基本法的規定，是憲法和基本法規定的特別行政區制度下的安排。

6、目的要實現中央對特別行政區全面有效管治的目的。

儘管中央全面管治權一詞在此之前未曾在憲法、基本法條文中出現，也未曾在官方文件中出現，我們不能說管治權不存在，這就好比說在憲法文本中沒有「主權」一詞，憲法中就沒有「主權原則」。但是，為什麼說中央對特別行政區有全面管治權，為什麼說中央授予特別行政區高度自治權也屬於中央全面管治權的範圍，中央直接行使的權力與特別行政區高度自治權關係如何，以及如何實現中央全面管治權在特別行政區的有效行使等等，除了憲制性法律規定外，其理論依據是什麼，則值得進一步的錘煉和追問。

中央全面管治權的提出，豐富了「一國兩制」下的憲法學理論。例如，中央全面管治權與國家主權是什麼關係；「管治權」與學界使用的「治權」一詞有何區分；在單一制國家結構中，能否以「主權/管治權」代替「主權/治權」這種學術分析框架等等，也需要做出明確的理論回答。

進一步來看，「中央全面管治權」與「國家管治權」的關係，是解決中央直接行使的權力與高度自治權關係的重要理論基礎。實質上，在《白皮書》第二部分「特別行政區制度在香港的確立」標題下關於「憲法和香港基本法規定的特別行政區制度是國家對某些區域採取的特殊管理制度。在這一制度下，中央擁有對香港特別行政區的全面管治權」的表述中，其中「特別行政區制度是國家對某些區域採取的特殊管理制度」就含有「國家管治權」的內容，即對特別行政區的特殊管理制度屬於國家制度的一部分。因此，在憲法和基本法上，國家擁有包括特別行政區在內的全國各部分的主權和管治權，而中央代表國家行使對包括特別行政區在內的全國各部分的主權和管治權。

從主權理論上來分析，在單一制國家，不可能由中央與地方分享主權和主權的行使。所以，從這個意義上，本文以「國家管治權」來分析國家在特別地方的統治權問題。需要說明的是，本文並不是想創造一個新的提法，而僅僅是從「中央全面管治權」一詞出發，通過國家管治權理論的闡述，試圖厘清主權與治權、管治權以及管治權與高度自權若干實踐和理論問題。

二、中央全面管治權的實質是國家管治權

在詞義上，管治一詞在中文裡含有管理、治理的意思，在英文中，一般對應的是

jurisdiction，指的是管轄權。根據強世功教授的解讀，《白皮書》中所說的「全面管治權」就相當於憲法和基本法中所規定的中央在香港行使的主權權力，而jurisdiction（管轄權）是指一個主權國家對其領土範圍的一切擁有管轄權。從這個意義上來看，全面管治權即為國家基於主權對領土範圍的一切具有統治權，而中央全面管治權就是由國家主權機關代表國家在特別行政區行使的主權權力，即統治權。所以，全面管治權的實質就是國家的管治權，即國家統治權。主權在觀念層面上分為領土權和統治權。領土權是主權者對領土的權力，在國際法上指的是主權者代表國家或全體人民排除外國對本國領土的權利主張、必要時訴諸武力保護國土的權力；統治權則是主權者對領土上的人民的最高命令權，基於這個權力，主權者得以維持國內秩序。這樣，主權就其內容來講，主要表現在對內和對外兩個方面：在對外方面，主要是外交、國防、領土、宣戰、媾和等權力，在對內方面，主要表現在一國領土內的最高統治權。

香港基本法、澳門基本法各自在序言第一段的規定實質上就是包括領土權和統治權在內的主權恢復行使。長期以來，人們把兩個基本法序言第一段的規定視為「事實的描述」，認為不具憲制性規範效力。這種觀點是不妥的。香港基本法序言第一段規定：「香港自古以來就是中國的領土，一八四零年鴉片戰爭以後被英國佔領。一九八四年十二月十九日，中英兩國政府簽署了關於香港問題的聯合聲明，確認中華人民共和國政府於一九九七年七月一日恢復對香港行使主權，從而實現了長期以來中國人民收回香港的共同願望」。澳門基本法序言第一段也規定：「澳門，包括澳門半島、氹仔島和路環島，自古以來就是中國的領土，十六世紀中葉以後被葡萄牙逐步佔領。一九八七年四月十三日，中葡兩國政府簽署了關於澳門問題的聯合聲明，確認中華人民共和國政府於一九九九年十二月二十日恢復對澳門行使主權，從而實現了長期以來中國人民收回澳門的共同願望」。在兩個基本法序言第一段中，含有幾個關鍵的宣示性規範：一、香港、澳門自古以來就是中國的領土；二、中華人民共和國政府恢復對香港、澳門行使主權；三、實現長期以來中國人民的共同願望。按照中國憲法的「人民主權原則」來進行解讀的話，上述三個關鍵性宣示性規範則具有憲制性規範效力：一、香港、澳門自古以來就是中國的領土，也就是中國自古以來擁有對香港、澳門的包括領土權、統治權在內的主權；二、中華人民共和國政府恢復對香港、澳門行使主權，就是恢復對香港、澳門行使領土權和統治權；三、實現長期以來中國人民的共同願望，就是實現主權者的共同意志，中國憲法第2條規定「中華人民共和國的一切權力屬於人民」，是整體意義上的中國人民，是包括香港、澳門居民中中國公民在內的全體中國人民，是國家的主權主體，因此，實現中國人民的共同願望，就是實現包括香港、澳門居民中中國公民在內的全體中國人民的共同意志。

同樣，香港基本法、澳門基本法分別在第1條規定：「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」；「澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」。這個條款至少含有兩條規範：一是香港、澳門是國家的組成部分，是領土的組成部分，是國家統治的一部分；二是香港、澳門是國家不可分離的部分，這是條禁止性規範，即在領土權上排除外國對香港、澳門的任何有關領土的權利主張，也對包括香港特別行政區、澳門特別行政區在內的國家管轄下的區域、團體和個人設置了憲制性的禁止行為義務：即任何人和任何團體，均不得主張香港、澳門從國家領土、國家統治中分離。

這樣，國家管治權可以界定為，人民作為主權者，通過行使主權的最高權力機關，而對國家以及全國各地方行使的領土權和統治權。因此，從主權而來的國家管治權有三個基本要素：一是人民，二是領土權，三是統治權。

先從人民說起。在這裡，人民指的是主權者，是主權主體。香港、澳門自古以來就是中國的領土，這句話表達的是主權者人民共同的意志，是包括香港、澳門居民中中國公民在內的，表明主權者對香港、澳門自古以來所擁有的領土權和正當的統治權。從香港回歸的歷程中可以看到，曾經英方提出「三角凳」計畫，即由英方、香港和中方組成談判小組的做法，當時就被鄧小平否定。這是因為，如果按照這個計畫，中國人民就會被分割為香港人和大陸中國人，主權者就是分裂的，最終法律上主權者的代表中央政府就不能代表香港了。這樣，共同意志就不能形成。從這個意義上說，國家的統一，首先是「中國人民」的統一。

其次，從領土權和統治權來講，香港、澳門自古以來就是中國的領土，表明中國擁有的領土權以及統治權的正當性。儘管在香港、澳門回歸以前，有較長時期分別被英國、葡國所佔領，但是，通過兩個聯合聲明，英、葡分別承認了中國對香港、澳門自古以來的領土主權。這樣，在香港、澳門回歸前，儘管存在被英、葡佔領的事實，並行使佔領者的權力，但是這種佔領和佔領者的權力的事實上的行使，則通過聯合聲明所確認的對中國自古以來擁有領土主權的確認，反過來卻確認了這種佔領事實的非正當性或者不法性。這樣，我們就好理解當時在中英香港問題的談判中，中方堅決拒絕英方提出來的「以主權換治權」的方案。鄧小平在1982年9月24日會見英國首相撒切爾夫人時指出：「關於主權問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地。坦率地講，主權問題不是一個可以討論的問題。現在時機已經成熟了，應該明確肯定：1997年中國將收回香港。就是說，中國要收回的不僅是新界，而且包括香港島、九龍。中國和英國就是在這個前提下進行談判，商討解決香港問題的方式和辦法。如果中國在1997年，也就是中華人民共和國成立四十八年後還不把香港收回，任何一個中國領導人和政府都不能向中國人民交代，甚至也不能向世界人民交代。如果不收回，就意味著中國政府是晚清政府，中國領導人是李鴻章！」在香港問題上，中方堅持「主權問題不可討論」的明確立場，使英國放棄所謂「三個歷史條約有效論」、不再謀求所謂「管治權」或「共管權」。因此，中國恢復對香港、澳門行使主權，就包括領土權和統治權在內。

這個問題也可以從中英雙方在中英聯合聲明中有關主權是「移交」還是「恢復」、「交還」的措辭上看出。在《中英聯合聲明》最終文本談判過程中，英方提議的措辭為「主權移交」（transfer of sovereignty），表示在1997年前香港主權屬於英國、此後則屬中國。在中方看來，自《南京條約》起中國從未喪失主權，因而最初提議使用「收回主權」（recover sovereignty），最終確定的措辭是「恢復行使主權」（resume the exercise sovereignty），以表明過去對於香港的主權，中國只是未行使而非喪失；聯合聲明第二條的措辭也更表明了中國政府的立場，在中方的堅持下，「交還」一詞使用的是「restore」，「因為『restore』意味著把本來不屬於自己的東西交還，也就是說，英方一直是非法治理香港」。從上述歷史和基本法所表述來看，香港、澳門自古以來就是中國的領土，意味著在國家管治權方面，國家對香港、澳門的領土權、以及統治權的正當性一直未有喪失，同時，國家恢復行使主權的同時包括領土權和統治權。結論也就是，在主權方面，中國從未喪失領土權和正當的統治權（該權利在被佔領者佔領時期被阻礙行使）。

三、對特別行政區的管治權屬于國家管治權

通過上述論述，至少在香港、澳門問題上，國家管治權中領土權和統治權不存在分離，他們由國家擁有，並由主權者的代表即中央政府來行使。

有人認為，香港回歸以來發生的有關爭議，尤其是有關「居港權」的爭議、行政長官辭職後補選的行政長官的任期的爭議、政制發展「五部曲」以及有關全國人大常委會釋法是否干預特別行政區高度自治等爭議，均源自「主權治權的分歧」。

《白皮書》發佈之後，香港也有人系統地提出主權與治權分離、主權不能干預治權的主張。主要觀點如下：

1.認為主權與治權分離是中央與特別行政區關係的事實狀態。這種觀點認為，「英國政府把主權和治權歸還中國大陸時，原先英國要求保留治權，可見主權和治權分割的性質。而後大陸政府答應以高度自治形式，把治權交給香港人民自己管理，即實行高度自治，內部事務由香港管理。從而變成主權在大陸，治權在香港的主權與治權分割的事實。

2.認為在基本法的架構中，高度自治權就是特別行政區自己管理的治權，中央政府沒有干涉治權的權力。這種觀點認為：「基本法第2條規定，香港高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，實質就是管理權在香港也就是治權在香港。加上香港原有港幣、區疆、人口、特別護照和員警等，是一個什麼也沒有少的具備可以自己管理香港的治權。從這個條款規定，代理主權的中央政府沒有干涉治權的權力，即主權和治權分割。基本法第12條清楚寫明，香港享有高度自治權的地方政府，即是一個擁有獨立治權的香港，進一步強調了主權不可干預治權的事實即主權與治權分割。」

3.認為在基本法中，中央政府的權力只有外交和防務，沒有管理特別行政區的權力。這種觀點認為：「基本法第12條上下級關係、13條外交、14條防務、15條任命授權關係，這些條款清楚表明人大委託中央政府管理香港的範圍只限於外交和防務。即中央政府的代理權只有外交和防務。代理主權的中央政府的許可權只有外交和防務，並不涉及香港的治權。人大沒有把治權交給中央政府代理，使中央政府沒有管理香港的權力，這是主權與治權分割最好的依據。基本法第16、17、18、19條強調了香港的治權範圍和不受大陸法律的干擾，從而保障了香港獨立的治權，即香港的治權不受代理人中央政府的干預。以上不干預法律的規定，使主權與治權更進一步地強調了分割開的事實。」

4.這種觀點的理論依據是：「在共和立憲制度下，主權與治權分割是最清楚的，有主權就沒有治權，有治權就沒有主權，已經成為君主立憲和共和立憲的共同點。」進而提出高度自治權是「香港人民的權力」：「依據基本法第21條，不管是主權還是治權香港人民都有參與管理的實權。因此，對治權來說，即對香港基本法所論述的高度自治，維護香港的獨立自主的治權是香港人民的權力。」

上述觀點，集中體現這樣一種對「一國兩制」和基本法的歪曲理解：主權在中央，「治權」在香港；中央僅行使外交和防務權，不擁有香港的「治權」，也不能干預香港的「治權」。其目的在於試圖消解《白皮書》提出的「中央全面管治權」。所以，從主權與治權分離出發，到主權與治權的分割，最後可能就是主權不能干預治權。從這個意義上:說，主權與治權的分離有可能成為「不得干預論」「分離論」的理論基礎。這是需要高度警惕的。

那麼，「治權」是什麼呢？「治權」一詞不是正式的法律概念，在中國，最早提出「治權」的是孫中山，指的是政府治理國家的權力，亦稱政府權。孫中山認為，統治權分為政權和治權，政權是人民的權利，治權是政府處理公務的權力，包括立法、行政、司法、考試、監察等五權，治權也有中央政府的治權和地方政府的治權。在兩岸關係上，臺灣地區學者在孫中山的治權理論基礎上，使用「主權統一、治權分立」的提法。內地也有學者提出，「一國兩制」是「單一主權下多種治權體制」。認為1997年以前，中國對香港「有主權而無治權」；在香港十餘年的過渡期內，英國「無主權但有治權」；在1997年之後，「一國兩制」等同於一個主權下的兩個治權（但兩個治權的法律地位並不平等）。在特別行政區高度自治權力面，有人以「治權」代替管治權，或者以「治權」代替高度自治權，以模糊高度自治權的來源和屬性。這樣，在主張「主權和治權分離（或分割）」的人那裏，就認為「治權」就是「高度自治權」。其核心在於，主權者將「治權」授出之後，就不再擁有「治權」，更不能干預「治權」。

按照「高度自治權」等同於「治權」的邏輯，那麼，「一國兩制」、中央與特別行政區的關化解為主權與高度自治權的關係，也就是主權與「治權」的關係：中央行使主權，特別行政使高度自治權即「治權」。這樣，在特別行政區，主權與「治權」就存在分離的事實狀態。應該說明的是，在現實層面，主權需要治權具體方面的支撐，主權大於治權，治權支撐主權；主權失去治權的支撐，就會被架空；治權如果失去主權的背書，就會不法作為。治權對於社會生活，對於政治導向產生巨大作用，能夠讓人民切身感受，在現實領域，治權的有效性遠大於主權。有人認為，回歸以來在香港出現的種種亂局，就是與這種主權和「治權」分離極其相關。這是因為，到今天，香港的主權和治權分離狀態不是減輕了，而是更加強了。也正是基於這種「主權與治權分離」的主張，香港的反對派反對行政長官普選方案、反對人大「8‧31」決定，爭取所謂的「真普選」；進入香港「後政改時代」，打著「本土主義」旗號的「港獨」勢力、激進分離勢力又浮出水面，屢屢搞事，走得更遠，使得香港愈來愈不安寧。在2016年新當選的立法會宣誓儀式上，個別候任議員公然擅自篡改誓詞或在誓詞中增加其他內容，蓄意宣揚「港獨」並侮辱國家和民族。因此，要解決香港管治中出現的問題，就是要解決主權、治權的分離，在法理層面強調主權大於治權，否則只能聽任「港獨」勢力發酵，聽任外部勢力和「港獨」的勾結。所以，將高度自治權等同於治權，從而將中央與特別行政區的關係或者是「一國兩制」化約為這種「主權和治權分離」模式，在現實領域中不僅行也具有極大的危害性，因為這種分離最終會導致分裂的產生。

（上）