「總體國家安全觀」是以習近平主席為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要組成部分。二零一四年四月十五日，習近平主席在中央國家安全委員會第一次會議上首次明確提出了「總體國家安全觀」，這是新時期維護國家安全的根本方針政策。習近平在中共「十九大」報告中進一步指出，堅持「總體國家安全觀」，必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設，堅決維護國家主權、安全、發展利益。

由此，二零一五年七月一日，全國人大常委會根據「總體國家安全觀」，通過新版的《中華人民共和國國家安全法》，國家主席習近平簽署第二十九號主席令予以公佈。《國家安全法》規定，每年四月十五日為「全民國家安全教育日」。去年四月中下旬，澳門特區政府和澳門中聯辦聯合主辦「國家安全教育展」，以圖片和視頻的方式，集中宣傳習近平主席提出的「總體國家安全觀」，和澳門特區政府在維護國家安全方面的法治建設及工作成就。這是在境外首次舉辦的「國家安全教育展覽」。

與此同時，澳門特區政府在已經與澳門特區立法會合作，履行《澳門基本法》第二十三條所規定的憲制責任，制定《維護國家安全法》的基礎上，先後擬制《網絡安全法》、《民防法》法案，並向全澳居民進行廣泛諮詢，還成立了以行政長官崔世安「掛帥」的《澳門特別行政區維護國家安全委員會》行政法規，成立了類似「頂層架構設計」的「維護國家安全委員會」。

但與習近平主席有關「總體國家安全觀」，及「非傳統國家安全威脅」的論述相比，仍然存在著一定的距離，還需進一步努力，從法制上及實踐上全面完整地補強維護國家安全的大網，以維護國家主權及領土的完整、統一、安全的利益，維護澳門特區保持長期繁榮穩定的利益。

一、澳門已經為基本法第二十三條立法

《澳門基本法》第二十三條規定：「澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」

這個條文規定了澳門特區在維護國家的獨立、主權、統一和安全方面應負的責任和義務。任何主權國家，爲了維護其本國及人民的利益，均會制定法律，致力于維護國家的獨立、主權、統一和安全，都會嚴厲懲罰和制裁任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆政府等犯罪行爲。而澳門特區作爲我國的一個地方行政區域，因其實行不同于內地的法律制度，我國的所有刑事法律均不會適用到澳門特區。有關犯罪和刑罰，包括懲治叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的犯罪，都應當由澳門特區自行制定法律予以禁止和處罰。

尤其是澳門特區應立法禁止外國政治性組織或團體在澳門特區進行政治活動，這是防止外國敵對勢力顛覆、分裂國家，維護渙門社會穩定和經濟發展的必要措施。因為澳門是一個地方狹小的城市，根本經不起外國政黨在澳門的折騰。因此，爲了維護澳門社會穩定和經濟發展，就必須禁止外國的政治性團體和組織在澳門進行政治活動，更不能允許外國敵對勢力利用澳門，顛覆中國的社會主義制度。

澳門特區內的政治性組織，應在基本法和澳門特區法律的範圍內活動，不能成爲外國政治性組織和團體的分支機構，不能與外國的政治性團體和組織建立政治上和組織上的聯繫，更不能允許以任何形式爲外國的政治性組織和團體分裂國家、顛覆中央人民政府的活動提供支持和幫助。

《澳門基本法》第二十三條的內容，是參考借鑒《香港基本法》第二十三條的內容，並根據澳門的實際情況而擬定的。本來，在香港、澳門特區內維護國家安全立法，這是中央的權責。但在起草《香港基本法》的過程中，發生了「北京風波」。為安撫香港居民，因而全國人大在通過《香港基本法》時，決定將此權力下放亦即授權香港特區進行。但由於香港是「世界間諜之都」，世界各國尤其是一些敵對國家都在香港設立間諜據點，作為竊取中國情報和向中國內地進行和平演變的前沿陣地及後勤基地，擔心為基本法第二十三條將會不利於他們的危害中國國家安全的活動，因而透過各種方式煽動香港的反對派及不明真相的群眾，進行各種反對為二十三條立法的活動。而當時最賣力的是某日報，除了是在輿論上進行狂熱的煽動之外，還在「萬人遊行」的當天，在報紙上夾了參加遊行的貼紙。最近有香港媒體揭露，這份報章收受了美國某政治機構的大筆捐款之後，就分配給香港的各反對派團體，因而使得某些外國政治機構破壞香港為維護國家安全立法的背景就清晰地顯現出來。

在起草《澳門基本法》時，也參考香港基本法的模式，由中央授權澳門特區自行為維護國家安全立法，因而同樣設置了第二十三條的內容。前任行政長官何厚鏵在其任期即將結束前，當機立斷，領導了為二十三條立法的工作。二零零八年十月，何厚鏵宣佈啟動為維護國家安全立法，特區政府於當年十月二十二日至十一月三十日，將《維護國家安全法》(草案)向社會公開諮詢。後來，根據收集的意見對法律草案做了修改，並於十二月中旬將法案提交立法會。隨後，特區政府根據立法會提出的意見，於二零零九年二月三日提交了修訂後的法案文本。二月二十五日，澳門立法會全體會議高票通過該法案，何厚鏵簽署後於三月二日頒佈，翌（三）日起生效，正式填補澳門回歸後在維護國家安全方面的法律真空。這是何厚鏵和澳門特區立法會，以及全體「澳人」對國家憲制的一大貢獻。

澳門特區的為二十三條立法，引起香港反對派及其背後的主子的恐慌，千方百計地進行干擾搗亂，甚至專程來澳門舉行遊行「抗議」活動。但當時的特區政府充分發揮定力及魄力，堅持下去，以加快《維護國家安全法》的立法進度，堅決地回擊了反對派的猖狂進攻。澳門特區之所以在全球動盪不安尤其是臨近地區頻繁發生各種暴亂紛擾事件中，仍然能夠保持社會及政局環境相對穩定，其中一個重要原因，就是與澳門特區已經為維護國家安全立法密切相關。因此，就僅憑這一點，何厚鏵即使是有其他的什麼錯失，也可完全可以將之抵銷。

不過，也正因為當時為了避防來自外界的阻力，及應對澳門本地一些反對派團體的不同意見，便於及時完成立法任務，曾經調整法案內容，因而在某些領域，尤其是禁止澳門的政治團體與外國的政治團體進行聯繫方面，降低了規範標準，與基本法的原文規定存在著一定的差距，因而即使是與基本法第二十三條的要求相比，仍然有所不足，更遑論在習近平主席提出「總體國家安全觀」後，更顯出存在著重大的差距，有必要按照「總體國家安全觀」的框架予以補強。

二、從總體國家安全觀看澳門《維護國家安全法》的不足

二零一四年四月十五日，習近平主席在中央國家安全委員會第一次會議上首次明確提出了「總體國家安全觀」。習近平強調，要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持「總體國家安全觀」，走出一條中國特色國家安全道路。而貫徹落實「總體國家安全觀」，必須既重視外部安全，又重視內部安全；既重視傳統安全，又重視非傳統安全，構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等於一體的國家安全體系。二零一五年全國人大常委會以一百五十四票贊成，零票反對，一票棄權，高票表決通過新版《中華人民共和國國家安全法》。這是中共「十八大」以來，為適應國家安全面臨的新形勢新任務，中國以法律形式確立總體國家安全觀的重要舉措。這是我國首部綜合性、全局性、基礎性的《國家安全法》，對維護國家安全的任務與職責，國家安全制度，國家安全保障，公民、組織的義務和權利等方面進行了規定。與傳統的安全觀不同，新的國家安全觀還包括非傳統領域的安全，目標是構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等於一體的國家安全體系。

全國人大常委會通過《國家安全法》後，澳門特區政府隨即發表聲明，強調澳門特區是中華人民共和國不可分離的部分，維護國家安全是包括澳門特區居民在內的全體中國公民的共同責任。而《澳門基本法》第二十三條也明確規定澳門特區應自行立法維護國家安全的憲制責任。據此，澳門特區已於二零零九年制定《維護國家安全法》，履行了有關憲制責任。聲明還指出，根據《澳門基本法》第十八條的規定，全國性法律除列入基本法附件三者外，不在特別行政區實施。目前，全國人大常委會沒有將《中華人民共和國國家安全法》列入基本法附件三。不過，聲明也強調，澳門特區將一如既往地推進憲法和《澳門基本法》的教育，鞏固和發展愛國愛澳優良傳統，與社會各界和廣大市民一起為維護國家安全作出應有努力。

澳門特區政府的這個聲明，完全是依據《澳門基本法》第十八條和第二十三條規定的精神，及全國人大常委會在通過《國家安全法》後，並沒有決定將之列入《澳門基本法》附件三《在澳門特別行政區實施的全國性法律》的特定情況而作出的。既強調澳門特區必須履行的憲制性責任，又實事求是地闡明澳門特區在為維護國家安全方面所必須注意到的特殊情況及靈活處理的方式。

而在全國人大常委會通過《國家安全法》後，全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜隨即出席了全國人大常委會辦公廳舉行的新聞發佈會，就剛通過的《國家安全法（草案）》和關於實行憲法宣誓制度的決定草案回答記者提問。並針對《國家安全法》中涉及到香港、澳門特區的內容，指出《國家安全法》第十一條第二款規定：「中國的主權和領土完整不容侵犯和分割。維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和台灣同胞在內的全中國人民的共同義務。」而第四十條第三款則規定：「香港特別行政區、澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任。」對兩個特別行政區和港澳同胞維護國家安全的責任提出原則要求是必要的，符合憲法和基本法的規定。

鄭淑娜還強調：按照《香港基本法》、《澳門基本法》第二十三條的規定，特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在港澳特別行政區進行政治活動，禁止港澳特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。因此，香港特區、澳門特區應當按照基本法的要求自行制定維護國家安全的法律。而根據《香港基本法》、《澳門基本法》規定，全國性法律除列於基本法附件三外，不在兩個特別行政區實施。《國家安全法》並未列入兩個基本法附件三。

然而，澳門特區根據基本法第二十三條規定制定的《維護國家安全法》，其所規範的七種危害國家安全的犯罪行為，包括：叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂、竊取國家機密、外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為、澳門的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行為，基本上是與原全國性法律《國家安全法》對危害國家安全的各種罪行的規範相適應的。而原《國家安全法》是屬於傳統國家安全的範疇，已經不能適應形勢的發展，因而全國人大常委會於二零零四年十一月一日通過《反間諜法》，突出了反間諜工作特點，將間諜組織招募人員等六類行為確定為間諜行為，首次對具體間諜行為進行法律認定。而在《反間諜法》公佈並施行之日，原《國家安全法》同時廢止。

因此，新《國家安全法》，是一部廣義的綜合性、全局性、基礎性的《國家安全法》，所涵蓋的內容包括了非傳統領域的安全，比如經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等。這就使澳門特區制定的《維護國家安全法》，與新《國家安全法》形成一定的差距。這是因為，《維護國家安全法》的法律依據，是一九九三年三月頒布的《澳門基本法》的第二十三條，其立法內容基本上是與現已被《反間諜法》取代的原《國家安全法》相適應，亦即是維護傳統領域的國家安全。而全國人大常委會通過的新《國家安全法》，則是涵蓋了傳統領域和非傳統領域的國家安全範疇。在此情況下，就凸顯了澳門特區的《維護國家安全法》，在新形勢下有所不足，不夠全面。

而且，正如前述，在《維護國家安全法》的立法過程中，在《維護國家安全法》的立法過程中，為了避防來自外界的阻力，便於及時完成立法任務，曾經調整法案內容，因而在某些領域，尤其是禁止澳門的政治團體與外國的政治團體進行聯繫方面，降低了規範標準，與基本法的原文規定存在著一定的差距。比如，基本法的原文是「禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」而《維護國家安全法》則調整為懲治「外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為」，及澳門的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行為」，有著程度上的明顯差異。

另一方面，澳門特區的《維護國家安全法》雖然已經立法，但卻沒有建立配套的執行機構，等於是「備而不用」，或是「有子彈無槍」。

如今，時勢更為逼人。習近平主席提出了「總體國家安全觀」的論述，並在「傳統國家安全威脅」的基礎上，提出「非傳統安全威脅」，主要包括：經濟安全、金融安全、生態環境安全、信息安全、資源安全、恐怖主義、武器擴散、疾病蔓延、跨國犯罪、走私販毒非法移民、海盜、洗錢等，成為以習近平主席為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要組成部分。

澳門特區現在同樣是不但面臨「傳統國家安全威脅」，而且也面臨「非傳統國家安全威脅」。由於在第二次世界大戰中，葡國是世界主要的「諜都」之一，澳門也隨之成為東亞的間諜中心，各國各地區的間諜機構利用澳門的「中立」地位，在澳門安營扎寨，蒐集情報並進行暗殺活動。新中國成立後，國民黨特務機關在澳門設立情報站，除了蒐集大陸情報外，還製造「拱北海關爆炸案」，並意圖在澳門策劃在柬埔寨暗殺到訪該國的劉少奇主席的「湘江行動」。

澳門回歸後，出現了新的國家安全威脅因素。賭牌開放引進美資博企，雖然帶來了先進的博彩技術，但也引來了不利於國家安全和澳門經濟安全的因素，某些美資博企直接參與美國的兩大政黨及選舉政治的活動並成為其「大金主」，美國總統特朗普就職儀式的費用，就有部分是來自澳門美國博企的捐獻。尤其是某些美國博企與美國中央情報局、聯邦調查局有著千絲萬縷的關係，甚至與其合作。某些涉密的國家工作人員在參賭時，可能就會被其盯上，成為危害國家安全的重大缺口。

澳門的反對派，早就有與美國勾勾搭搭的跡象。早在澳門回歸前，美國就已經部署，每年安排一名或以上的新聞工作者或社會活動者，到美國參訪，除了指定的項目之外，還有自選項目。這實際上是在進行潛移默化式的培訓。而恰巧的是，曾經參加過此種時間較長的「參訪」活動者，現在就大多是澳門的「天然反對派」，其活動或明或暗地與美國有著某些關係。其在最明顯的，就是某個反對派團體進行的「民間公投」活動，其銷毀參加「公投」的澳門居民的個人資料，聲稱是在香港的一個秘密的「安全地方」進行的。這就很容易使人聯想到是某個西方國家的駐港領事機構的宅邸。因為按照《維也納領事關係國際公約》規定，這是屬於享有外交豁免權的，香港警方不能擅自進入執法。但這些西方國家並不滿足於此，美國駐香港總領事館就曾提出在澳門設立分館的要求，遭到時任行政長官何厚鏵的拒絕後，最近又要求在澳門設立「工作組」，似乎是要就近領導在美國博企中潛伏的特工，及指導澳門的反對派。

而另一方面，由於實行「一國兩制」，政治控制較為寬鬆，這就讓危害經濟安全、金融安全、生態環境安全、信息安全、資源安全，及恐怖主義、武器擴散、疾病蔓延、跨國犯罪、走私販毒非法移民、海盜、洗錢等行為，提供了「灰色地帶」。尤其是澳門是一個開放城市，也是一個「有邊無防」的城市，而且其地理特點是三面環水，如此漫長的海岸線使得邊境防不勝防，偷渡、走私分子從多個地點都可以上岸，犯罪分子無論是入境還是潛逃都十分方便。再加上澳門口岸管理鬆懈，對許多國家的旅客給予提供免簽證或落地簽證的優惠待遇，這給外地犯罪分子混進澳門提供了便利。更嚴峻的是，有不少帶有某種族裔或宗教背景的外籍人士在澳門工作，其中有大量的外僱是來自恐襲頻密的國家。儘管我們並不實行種族和宗教歧視，《澳門基本法》和在中國澳門適用的兩個國際人權公約更是主張族裔和宗教平等，我們也相信大絕大多數外籍人士都是良民，但也不排除會有人利用這些有利條件，混集其中，伺機進行恐怖襲擊活動。

三、採取必要措施進一步補強維護國家安全的天羅地網。

因此，必須比照習近平主席「總體國家安全觀」的論述，在《維護國家安全法》的基礎上，採取必要的措施，進一步補強澳門特區的維護國家安全的天羅地網。

其一、從法制建設上補強澳門特區的維護國家安全的天羅地網。澳門特區履行了基本法二十三條賦予的憲制責任，制定頒布了《維護國家安全法》。但這是以針對「傳統國家安全威脅」為主，滿足不了現在也需遏制「非傳統國家安全威脅」的要求，而且即使如此，也已經對基本法第二十三條的某些規範進行了降減。因此，即使是為了維持穩定，而不打算修訂《維護國家安全法》，也適宜另行單行立法，或是將《國家安全法》一些在澳門也適用的罪名融入於《澳門刑法典》中，並盡快制定《維護國家安全法》的施行細則，進一步在澳門特區補強維護國家安全的天羅地網。

其二、從機構建設上補強澳門特區的維護國家安全的天羅地網。澳門特區維護國家安全不能停留於只立法，不執行，不設立執行機構的階段，亦即「備而不用」、「紙上談兵」，及宣傳教育的層面。否則等於是有子彈，沒有槍，仍然無法完全地履行維護國家安全的憲制性責任。因此，、必須設立落實貫徹《維護國家安全法》的常設執行機制，不管是參考回歸前的警方「政治部」，還是參照內地的做法，設立政治安全保衛機構，都應如此。

實際上，在回歸前，葡方就設有「政治部」，既是情報機構，也是反情報機構。但在回歸前就撤銷了，可能檔案也全部運回葡國。這個「政治部」不負刑事警察職能，因而是設立在治安警察廳。倘澳門特區設立執行《維護國家安全法》的機構，應當是具有刑事偵查權限，因而應當設在司法警察局。

其三、在法官配置上補強澳門特區的維護國家安全的天羅地網。維護國家安全的核心是維護國家的主權利益，因而維護國家安全工作具有強烈的「國籍排他性」，只能由澳門居民中的中國公民來執行，從執行偵察涉及國家安全的刑事案件的警員，到對此類案件進行檢控調查的檢察官，再到對此類案件進行審理的法官，均是如此。但在現行的《司法組織綱要法》中，終審法院只有三位法官的編制。而在實務上，為體現「一國兩制」，終審法院有一位法官並非是中國公民。這就將會導致，當特區司法機關在審理涉及《維護國家安全法》的案件，上訴到終審法院時，可能會組不成合議庭。因為涉及國家安全的案件，體現國家主權的尊嚴，非中國公民的法官不能參與審理。另外，《維護國家安全法》的諸罪名中，有一項是「盜竊國家機密罪」，其證據是國家機密，身為外國公民的終審法院法官也不能接觸。這就需要修訂《司法組織綱要法》，或是擴編終審法院，或是將涉及《維護國家安全法》的案件的終審權下放給中級法院。但由於維護國家主權安全的案件，涉及到國家尊嚴，因而其終審權不能下放給中級法院。這就只能是以擴大終審法院編制的辦法予以解決了。而且必須以法律規定，凡屬《維護國家安全法》及其他涉及國家安全的系列法律的案件，從執行偵查任務的司警到檢察官和法官，都必須是中國公民，以維護國家主權的尊嚴，及保護案件中所涉的國家機密，外國公民不能參與其中。總之一句話，必須在司法體系中保障涉及《維護國家安全法》的案件能夠安全審理。

倘包涵「總體國家安全觀」的配套法律的立法工作，及《維護國家安全法》及其他維護國家安全的系列單行法律的執行機構的建立，能夠趕在今年十二月之前完成，就是向專程來澳主持慶祝澳門回歸二十周年大會暨第五屆澳門特區政府就職典禮，兼任中央國家委員會委員主席的習近平主席獻上的「厚禮」。