澳門中聯辦主任傅自應在全國「兩會」期間審議大會文件，談到澳門特區必須注意解決的多個導致產生民怨的民生問題時，提及到妥善處理閒置土地的問題。其實，還有一個同樣是受到新《土地法》中某些欠缺科學合理條文羈絆的類似問題，就是路環舊市區的改造問題。

這要從最近的兩則新聞談起。儘管兩者之間沒有必然的聯繫，但在客觀上卻是有所關聯的，因而本欄將之串聯起來進行評析。

其一是終審法院最近審理一宗有關紗紙契的巨額詐騙案的上訴案，維持初級法院的裁決，三名被告巨額詐騙罪名成立，每人判囚五年三個月，賠償多名受害人近千五萬港元。

其二是路環坊會會長岑玉霞在接受媒體訪問時指出，澳門回歸近二十年經濟與社會取得舉世矚目的成就，但路環島似乎被遺忘，世界旅遊休閒中心竟然還有「史前古村落」。儘管當年的競選人都有承諾但結果多是令人遺憾，盼新一屆特首從徹底改變路環破落形象、切實改善居民生活環境兩方面出發，雷厲風行，在任期向中央政府、澳門民眾交出具建樹性的亮麗成績單。岑玉霞認為，特區政府不動路環的根本原因在於對「土地所有權」與「使用權」的理解。在內地，土地所有權歸國家所有，但國家同時尊重民眾的土地使用權，尤其是內地農村，政府對傳統的村屋進行產權認證，並准許業主在相關區域的總體規劃框架下進行老舊村屋翻建、修繕。一旦國家建設項目需要徵用相關地塊，就會按相關規定予以妥善遷置或補償。《澳門基本法》關於土地產權的規定，也是參照國家《土地法》。同理，澳門的老舊村屋的使用權應得到特區政府的尊重。路環居民擁護土地國有的政策，也希望特區政府效法內地尊重使用權的政策。

《澳門基本法》第七條規定，「澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有，由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部歸澳門特別行政區政府支配。」因此，在澳門回歸前未能轉為「西契」的「紗紙契」所在的土地，無論「紗紙契」是真的還是假的，全部都是屬於國有土地，不能私自售賣。而上述的售賣「紗紙契」的行為，不但在《刑法》範疇是屬於詐騙行為，而且在政治上也是屬於違反基本法的行為。

何況，在眾多的「紗紙契」中，有不少是偽造的。澳門的「紗紙契」可以追溯到清朝時期，其在十九世紀或者更早時期就已出現在澳門。在澳葡政府占領氹仔島、路環島前，這兩個離島上就存在不少「紗紙契」土地。當時清政府發出田契，以證明該地歸屬（即「紅契」，俗稱「紗紙契」），契內列明地點、位置、面積、坐向、時間及買賣等有關證明。轉賣之時先召親房人等及遠親近戚，待他們放弃之後，始賣與其他人。此乃相約成俗之例及不成文的規定。但有人就鑽年代久遠，當年的當事人均已作古，清朝官衙也已不存在，無法認證之機，偽造「紗紙契」以圖利。

其中最著名的事件，是在上世紀八十年代初，澳門電訊公司計劃在氹仔興建機樓，澳葡政府批給土地。但聲稱擁有該土地所有權的卓家村的幾個人，出示了據說是在前淸咸豐十年（公元一八六零年）六月香山縣衙發給他們的「沙紙契」，前往澳督府請願，並召開記者招待會大吐苦水，還聲稱他們將携同「沙紙契」返回內地，要求有關方面協助，必要時向北京國務院進行投訴。

而就在這幾個人東奔西跑的同時，前澳葡政府計劃設備曁建設司署透過新聞處發出一份文字材料和兩幅上世紀初的水文圖，指出該地在上世紀初仍是分隔大、小氹仔兩個孤島的海灘，約在一九二零年才由政府塡海造地，將兩島連成一個氹仔島。故此根本不可能存在於此時已經滅亡的清朝官衙發出「沙紙契」之事。這一招果然是殺手鐧，也證明某些「紗紙契」是偽造的。

而上述終審法院審理案件的案情，是竟然有人在回歸後的二零零八年買賣「紗紙契」，但按照基本法第七條的規定，「紗紙契」無論真偽都不具法律效力，其所在土地都是國有土地。這就暴露了一個問題，雖然各權責單位宣傳《澳門基本法》不遺餘力，工作很有起色，但多是在於基本法的政治領域部分；而在非政治領域，卻仍然存在「盲區」。

實際上，除了「紗紙契」之外，還有不少例子。比如，筆者曾多次提出現在社會上仍然有商店使用「葡幣」的稱謂，不但是抵觸基本法第一百零八條「澳門元」的法定稱謂，而且也違背中國政府已經恢復對澳門行使主權的事實，將澳門繼續視為「葡治地區」；又如，特區政府在處理「投資移民」及「人才移民」事宜時，忽略基本法第二十二條的相關規定，不與中央政府協商移居澳門的人數，也抵觸國家有關出境定居及戶口管理的法律。

再說到岑玉霞所談到的問題，就更是頗具諷刺意味。劉仕堯在擬制新《土地法》草案，及與立法會討論的過程中，不負責任地炮製了對閑置土地不管承批商是否歸責都要「一刀切」處理的條文，不但是違背基本法保護私有財產的規定，戕害澳門特區的投資形象和營商環境，而且還在客觀上造成建制派大分裂，並促成部份建制派與反對派「攜手合作」，造成特區政府在「惡法亦法」之下被迫「依法行政」，惹來商界和法律界怨言連天，特區政府的管治威信大受削弱。因而他是在所有卸任的主要官員中，除已經被法院判處貪腐罪名成立的何超明之外，唯一不獲行政長官頒授勳章者。

但就是這位劉仕堯，卻在處理類似「紗紙契」性質的路環舊市區改造問題上，做了一件好事。那就是針對路環舊市區、九澳村等的居民，其祖輩就住在這裡。但由於歷史的原因，這些村屋儘管全部都有門牌紙，而且全部在政府地籍局都有相關資料，包括門牌、面積、座向等等，但卻未確認持有人，導致無法進行物業登記。因而住戶在計劃翻新重建時就遭遇到無法以業權人的身份辦理申請手續的問題，這個「業權確認」的老大難問題困擾了兩三代人，將來可能困擾更多後人。

劉仕堯於二零零九年四月提出「優化路環舊市區可行性研究」並進行公開諮詢，讓路環舊市區的居民，可以在不影響公共設施的建設、城市規劃下，繼續在原來地方居住，並因房屋因日久失修或天災等原因造成倒塌或損毀，需要修葺或重整的，居民可以循合法的徑途向政府提出修葺或重整工程的申請，在保證居民的生活質素及符合整體城市規劃的前提下，政府將依法及按既有程序進行審批。這個計劃是相當務實明智的，既申明了政府「依法行政」尤其是遵守基本法的決心，又照顧了老居民的合理需求，體現了「以民為本」的施政理念，因而受到坊眾的贊同和支持。

然而，劉仕堯卻是作繭自縛，這個村民、社會及政府三贏的計劃，卻受到自己所炮製的新《土地法》的桎梏，而窒礙難行。這就是岑玉霞所訴苦的情況。劉仕堯端的是典型的「自相矛盾」，連自己唯一的政績也給自我否定掉。