2009年1月，中央宣佈開發橫琴島，當年8月，橫琴開發正式上升為國家戰略。2011年7月，中央賦予橫琴「比經濟特區更特殊」的優惠政策，明確橫琴重點發展旅遊休閒、商務服務、金融服務、文化創意、中醫保健、科教研發和高新技術七大產業。2015年4月橫琴自貿片區正式掛牌。在一系列政策支持下，近十年來，橫琴這個「蕉林綠野，農莊寥落」的荒島發生歷史性巨變：固定資產投資翻了20.6倍，吸收利用外資翻了972.7倍，一般公共預算翻了138.3倍……但這十年，在「橫琴開發」的多個方面，似乎都讓澳門社會比較失望，「橫琴開發」對澳門的「產業適度多元」作用也不甚明顯。去年習近平考察橫琴新區粵澳合作中醫藥科技產業園時表示，10年4次來橫琴，對橫琴每一步發展都關心關注。10年時間，橫琴新區從無到有，變化很大。我們始終要不忘初心，讓這裡充滿創新發展活力，促進澳門經濟適度多元化發展。未來如何實現這個「初心」，似乎也未見路向……

十年來橫琴已經發生巨變

翻看內地傳媒報道，無論中央的新華社或者是橫琴本地官網，基調都是：珠海橫琴開發近十年， 對澳門合作成果豐碩。其中「橫琴線上」對此的報道十分詳盡，引述其中要點如下：

2009年1月，時任中共中央政治局常委、國家副主席習近平視察訪問澳門期間第一次到橫琴，其間明確表示，中央政府已決定同意開發橫琴島，並將在開發過程中充分考慮澳門實現經濟適度多元發展的需要。

2009年6月，經全國人民代表大會常務委員會授權，澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，並在啟用之日起，對該校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。

2009年8月，國務院正式批復了《橫琴總體發展規劃》，將橫琴定位為「一國兩制」下探索粵港澳合作新模式的示範區，深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級發展的新平臺。

2009年12月16日，繼天津濱海新區和上海浦東新區之後，我國第三個國家級新區——橫琴新區掛牌成立。

2012年12月，習近平總書記第二次來到橫琴視察，並寄予厚望：藍圖已經繪就，工作扎實起步，前景可期。希望勇於探索合作模式，著力進行體制機制創新，為深化粵港澳合作，保持港澳繁榮發展作出貢獻。

2014年12月，習近平總書記第三次來到橫琴，視察了橫琴島澳門大學新校區。習近平總書記指出要繼續統籌謀劃，積極推動澳門走經濟適度多元可持續發展道路，並對澳門青年開拓「一國兩制」偉大事業寄予厚望。

2018年10月，習近平總書記第四次來到橫琴，視察了橫琴新區粵澳合作中醫藥科技產業園。習近平總書記強調，建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件。

從2009年到2019年，橫琴在一個「蕉林綠野，農莊寥落」的邊陲海島上開創歷史性巨變， 2018年實現GDP238.45億元，增長12.5%；固定資產投資572.2億元，增長45.03%；一般公共預算收入58.44億元，增長16.8%；實際吸收外資10.57億美元，增長57.29%。

如今，走在橫琴島上，粵澳合作產業園、橫琴金融產業服務基地、創新方、勵駿龐都廣場、珠海長隆國際海洋度假區等一系列科技、金融、港澳專案和橫琴口岸、橫琴芒洲濕地公園等便利化基礎設施錯落分佈。

橫琴發展十年澳門卻無感

但這十年對於澳門來說，在「橫琴開發」的多個方面，似乎都讓澳門社會比較失望。眾所周知「橫琴開發」有為澳門「量身訂造」的目的，《粵澳合作框架協議》為「粵澳合作」規定的主要目標，就是「一、到二零一五年，跨界基礎設施網路初步建成，橫琴開發取得重大進展，珠澳協同發展全面展開，共建優質生活圈和區域融合發展成效顯著，珠江口西岸國際都會區基本建成，澳門經濟適度多元發展初顯成效。二、到二零二零年，區域一體化發展格局基本確立，世界著名旅遊休閒目的地基本形成，區域產業升級發展成效顯著，粵澳社會公共服務體系銜接共用，大珠江三角洲世界級城市群基本形成，奠定澳門經濟適度多元發展基本格局」，但這些主要目標，目前看來十分達到？答案難說樂觀。

實際上《粵澳合作框架協議》中對「橫琴開發」的規定是粵澳兩地「合作開發橫琴」，「橫琴開發」的主要目的之一是「拓展澳門經濟適度多元發展空間」，要求珠澳兩地對「橫琴開發」要「共同參與」：「一、珠海發揮橫琴開發主體作用，探索體制機制創新，推動規劃實施和政策落實。聯合澳門開展招商引資，不斷拓展國際市場空間。加強與澳門在社會管理與公共服務等方面對接，研究制定澳門居民跨境就業、生活的相關政策。二、澳門特區政府研究採取多種措施，從資金、人才、產業等方面全面參與橫琴開發，重點建設粵澳合作產業園區和旅遊休閒等相關項目，並積極研究制定澳門居民跨境就業、生活的社會福利安排等配套政策。三、建立粵澳合作開發橫琴協調機制，對橫琴開發重大問題提出政策建議，支持橫琴新區就具體合作項目與澳門特區政府有關部門直接溝通」。但現在來看，澳門方面似乎對「橫琴開發」的決策權或影響力很小，幾乎已不再是「共同參與」而僅是一個「旁觀者」。就連其中「澳車入橫琴」都障礙多多，與當初澳門居民的期望落差極大，澳門居民去橫琴的「跨境就業、生活」基本未見到實際動作。

「橫琴開發」曾經給澳門社會帶來無限憧憬，但如今看來，一些規劃遠未達到當初的預定目標。據最近的資料，截至2017年底，在橫琴註冊的澳資企業累計1,168家，註冊資本69.85億美元，投資總額90.71億美元；其中，2017年新增澳資企業431家，同比增長58%，已落地的澳門投資用地項目29個，總投資額近1,000億元人民幣。

但不少澳門投資者仍表達難於進入橫琴發展。據瞭解，澳門特區政府先後兩次共推薦83個專案進入粵澳合作產業園，已有24個專案簽訂專案合作協定，協定用地面積202.46萬平方米；21個項目取得項目用地，累計用地面積130.25萬平方米；港澳智慧城、橫琴天匯星影視綜合城等17個項目開工建設。其中2017年新簽約專案4個，新供地項目3個，新開工項目4個。據橫琴官員介紹，由特區政府推薦首批入粵澳合作產業園的 83個項目中，已經有27個項目簽訂合同協議，其中 23個項目取得用地，有 40個項目在年初已和特區政府協商並已通知退出，現時仍有 15個項目沒有簽約或退出。

由此可見，澳門特區政府推薦的項目，已經接近半數被退出合作產業園，如再加上15個項目沒有簽約或退出，則是三分之二的推薦項目退出，也就是橫琴方面認為這些項目不符合產業園的發展需要。

橫琴新區管委會主要官員表示，項目退出原因涉及多方面，包括涉及改變投資計劃或內容、洽談過程中無法證明產業方向與橫琴或澳門吻合、無法證明商業模式成立或營運方式成熟，他表示既沒有簽約或退出的15個項目中，現時有 2個項目在洽談中，其餘項目會給予期限洽談或進入新一輪招商評審。澳門官員也表示，粵澳合作產業園在當時屬先行先試，當時招商採用推薦方式，澳門投資方未必清楚知道內地要求，因為出現種種原因自願退出。無論如何，如此大比例的項目被退出，在哪些項目適合進入合作產業園上，澳琴雙方確實有一定的分歧。

除此之外，在澳車入橫琴、澳門在橫琴開設社會服務、養老機構等事關澳門居民生活的措施，大多推進不甚理想。因此，有本澳傳媒指出，澳門社會對於「橫琴開發」對本澳究竟有何利益？這些利益具體表現在那些方面？否則「橫琴開發」很多年後，可能也不會給澳門帶來什麼變化。

未來合作仍在迷航中

琴澳合作已有10年, 在新的歷史起點上, 應該用更加開放的眼光、更加創新的思維、更加高效的機制, 加大力度、加快步伐深化琴澳合作, 把橫琴打造成澳人最佳創業圈和生活圈，成為粵港澳深度合作示範區, 為粵港澳大灣區的發展、為改革開放再出發作出新貢獻。

去年10月22日，國家主席習近平考察了橫琴新區粵澳合作中醫藥科技產業園，習近平表示，10年4次來橫琴，對橫琴每一步發展都關心關注。10年時間，橫琴新區從無到有，變化很大。我們始終要不忘初心，讓這裡充滿創新發展活力，促進澳門經濟適度多元化發展。

國家對於澳門經濟適度多元化的發展，作為影響澳門長期可持續發展的一個深層次問題。澳門經濟適度多元化的推進，不僅是澳門政府的施政重點，更飽含了國家的全力支援與政策配合（如在澳門設立中葡商貿平臺，協助澳門獲得世界歷史文化遺產、對澳門高校的人力支持等），以及內地周邊地區的實際付出。其區域發展規劃均內涵幫助澳門經濟適度多元化的政策與措施，有的區域更把其作為設區主旨。例如粵澳合作的國家戰略平臺橫琴開發區、中山翠亨粵澳合作示範區。

澳門的經濟適度多元化究竟是要解決澳門經濟的穩定性呢？還是最終解決澳門經濟自身內在與持續的發展動力？也就是說，澳門經濟適度多元化的本質，是要根本解決澳門經濟長期以來自身內在的動力缺乏問題，形成自主發展的全新經濟模式；還是在充分照顧博彩業一支獨秀的情況下，為經濟提供一個穩定的支腳。雖然國家希望的目標是前者，但在實際實行中，更多的體現了後者。

比如在創業、創新活動中，最為重要的戰略性資源並非資本與土地，而是高素質的人才，以及人才集聚、重視創意的氛圍。這是澳門今天其他產業發展的戰略性「短板」。長期以來，澳門其他產業企業觀局限，與澳門政府對博彩龍頭之外的中小微企任其自生自滅的政策取向，使澳門無法形成一個創業、創新的地區環境，尤其是人才培育與吸引方面。澳門本身不是沒有人才，或是因無法在澳門立足而奔走他鄉；或是因創辦企業無望而進入賭場從事只需很低教育水準的工作。即使在澳門回歸20 年的今天，政府依然缺乏一個人才引進政策。澳門企業現階段所需要的高素質人才進入，至今為止仍然被列入外勞計畫之中。

在這種政策迷茫之下，琴澳合作仍可能在迷航中。最近，珠海市長姚奕生表示，珠海橫琴的發展不能只顧自己的一域，要按照國家發展大局的需要，更多地考慮澳門的因素。橫琴將留足空間支持澳門產業適度多元化發展。第一個是要留足生態空間，而不能一味地把空間填滿，要留出好山好水。第二個是要用好現有的空間，鼓勵澳門企業在橫琴租用辦公樓宇實行跨境辦公，吸引更多的澳門青年到橫琴工作生活。第三個是謀劃好未來發展的空間，新的土地開發將與澳門聯手，培育引進一些在國際、全球領域有競爭力的產業和企業。期望這樣的表態，能令合作迷航找清方向。