日前兩議員舉行記招，指已致函審計署，要求其對政府全資和控股的公共資本企業進行專項審計或衡工量值式審計，深入審查相關企業的運作情況和效益。由於公共企業涉及龐大公帑，政府確實有必要加大力度做好相關監督工作，確保公帑合理使用。

據維基百科顯示，所謂公共資本指基礎設施投資或公共部門固定資產投資形成的資本，就是指政府在公共部門投資形成的資本。公共資本是政府在公共部門的公共投資形成的公共設施資本，所以它是屬於政府公共支出的一部分。但是它又不完全屬於政府公共投資。政府公共投資從投資方向來看包括兩類：一是社會公益類專案投資，包括國防、政府行政機構、司法部門等設施，科研、教育、衛生部門設施， 及環境保護等。二是經濟基礎類專案投資，包括能源、交通、郵電和通訊業，農業、承利、氣象設施。以及高新技術產業等。

在市場經濟中，雖然經濟增長主要源於私人部門，但公共部門投資形成的公共資本對經濟增長也具有影響。有些人對公共資本的說法提出質疑：他們認為資本就是要增值的貨幣。然而從經濟學角度考慮，認為投入的資金是社會資本的形成過程，所以只有能夠增加社會總資本，並通過建造或購置廠房、建築物、設備、工具、以致動力、原材料，以形成生產能力，可以向社會提供產品或服務，就可以稱為投資活動了。

國際研究也表明，公共資本是經濟增長和生產率的重要決定因素。其中關於公共資本與總產出的實證分析，大部分是估計總量生產函數，也有人利用成本函數和利潤函數來分析公共資本的貢獻，大都發現公共資本對經濟增長具有重要作用。

例如Ratner(1983)在總量生產函數框架下，利用美國1949-1973年的年度數據，估計了公共設施對總產出的影響，發現產出關於公共資本（不包括軍用設備和設施）的彈性為0.06。Aschauer(1989)利用美國1949-1985年的數據，估計出公共資本的產出彈性等於0.39，認為該國1971-1985年全要素生產率下降主要是由公共資本增速降低引起的。Munnell(1990a)用美國48個州1970-1986年的數據，發現公共資本的產出彈性大約為0.1；如只把高速公路和街道視為公共資本，彈性為0.06；如公共資本指供水和排汙水系統，彈性則為0.12；對4個地區進行回歸，公共資本的產出彈性介於東北地區的0.07到南部地區的0.36之間；Munnell(1990b)估計1969年以後美國勞動生產率下降的78%是由於公共資本／勞動比率下降造成的。Ford和Poret(1991)利用10個工業化國家數據，估計發現各種不同定義的公共資本對全要素生產率的增長具有正且顯著的效應。

Cazzavillan(1993)利用歐洲12個國家1957-1987年的數據，得到公共資本的產出彈性為0.25。Fay(1993)集中研究發電能力一種公共資本，利用95個國家1960-1985年間的5年期數據和兩階段最小平方法，在考慮能力利用率和固定效應後，公共資本彈性估計為0.2。Otta和Voss(1994)利用澳大利亞1966-1990年數據，得到公共資本的產出彈性為0.38-0.45。Aschauer(2000)又利用46個中低收入國家1970-1990年的數據，估計發現公共資本的數量和使用效率會使人均產出在20年內增長2.9%，公共資本的產出彈性為0.24。Dessus和Herrera(2000)利用28個發展中國家1981-1991的數據估計，發現公共資本積累對GDP增長具有正的貢獻，它對GDP的邊際影響約是私人資本的1/2，二者分別為0.126和0.215。

另一方面，有人通過估計工業的成本函數分析公共資本對產出的影響。例如Nadiri和Mamuneas(1991)估計了兩種公共資本分別對美國12個製造業成本函數的影響，這兩種資本是各級政府的淨固定資本存量（不包括住宅建築）和政府的R&D資本存量，發現它們的有顯著的生產性效應。Shah(1992)將成本視為是電力、通訊和交通公共資本存量的函數，估計了墨西哥1970-1987年26大產業的成本函數，得到的彈性值是0.05（見Glomm和Ravikumar,1997）。Berndt和Hansson(1992)利用瑞典1960-1988年的數據，發現在其他條件不變時，增加公共設施資本會降低私人部門的成本。Lynde和Richmond(1993)則利用超越對數利潤函數，同時考慮數據的非平穩性和使用增加值數據以包括中間品（例如石油）價格的影響，得到公共資本的產出彈性為0.2，認為美國1975-1989年勞動生產率增速比1959-1973年下降1個百分點，其中41%是由政府資本／勞動比率下降導致的。綜上可見，各種不同定義的公共資本對全要素的增長具有顯著的正效應。

回歸二十年來，在經濟發展的帶動下，澳門特區政府積累了豐厚的財政儲備。社會一直都要求當局善用財政儲備，發展多元經濟，令澳門可持續發展。為提高公共財政盈利效率以及促進產業的多元發展，近年來，特區政府先後出資成立多間公共資本企業，尤其在產業發展推動及社會發展推動上，先後成立了澳門科學館股份有限公司、粵澳中醫藥科技產園開發有限公司、澳中致遠投資發展有限公司、都市更新股份有限公司、澳門輕軌股份有限公司等等，這些公共企業雖然有一定的公共效益，但在現行的監管體制下，仍存有資訊的不透明化及公開化，社會難以相信有關公帑能得到最大善用。

以澳門投資發展有限公司為例，特區政府出資額39.2億元，之後在其屬下又成立有三間子公司，分別是粵澳中醫藥科技產業園開發有限公司、澳中致遠投資發展有限公司以及澳投（橫琴）投資發展有限公司。三家子公司轄下又大量成立孫公司，僅澳投（橫琴）投資發展有限公司就有多達十家子公司，粵澳中醫藥科技園公司和澳中致遠轄下也分別有五家和兩家子公司，整個體系可謂龐大。

但是長期來，由於監管方面始終不足，有關公共資本企業至今僅受《商法典》等私人企業運作制度規範，《預算綱要法》也只適用於公共行政部門機構，財政局的職責也不包括監督公共資本企業，導致相關企業的財務報表、股權結構、年度報告以及有無必要成立大量子公司等問題，長期處於監管真空，透明度甚至遠低過私人上市公司，讓人無法接受。

大量公共資本公司由特區政府財政儲備出資設立，涉及大量的公帑支出，社會十分關注，近年政府所投入的資本愈來愈多，卻欠缺有效的監督機制，公司是賺是蝕，公眾難以得知，社會一直要求政府立法監管這些公共資本企業。

翻查資料，立法會公共財政事務跟進委員會早在2018年8月就公共資本企業的監督以及預算執行進行跟進。委員會的意見書指出，委員會關注到政府如何監督公共資本企業的運作，時任經濟財政司司長梁維特在會上指出，財政局負責指導、統籌及監察本澳行政公營部門財政活動之部門，而本澳亦有法律規範企業營運，監督包括政府派駐於企業管理機關的代表、外部核數師以及政府審計部門的共同監督，政府出資企業的財務獎況基本上受到有效監管，但政府絕對同意需要增加政府企業運作的透明度，並會循這方向努力。

而對於委員會對政府出資成立的公司其營利收益及分配表達關注，梁維特指，各司範疇使用公共資本開辦的企業，該企業會向各司司長負責，司長向行政長官負責。他亦指，政府成立公司的目的是以政府的政策目標為前提，如澳門投資發展股份有限公司，雖然投入了大量資金，目前還沒有收益，事實上該公司在建設中醫藥園時，已投入大量資金在基建方面，故目前未能顯示有關的收益。

另外，有委員當時亦對政府派駐在各公共資本企業的代表角色提出疑問，質疑其是否有能力或權力監督該類企業設立的原意及目標，以及如何維護政府的權益，因委員會認為政府每個範疇的司長都可以成立公共資本企業，惟缺乏統籌，或會在財政監督上出現問題。梁維特回應指，政府將來會探討訂立內部指引，對各司派駐該公共資本企業的政府代表及董事會成員訂定統一要求，規定向監督實體負責，無論是採購或聘請人員都按《商法典》賦予有關公司的法律營運，以便逐步增加透明度。他亦坦言，按目前法律規定，政府要完全統一監督各司範疇的企業運作及財政情況存困難，但政府會認真聽取議員、社會各界人士就完善政府企業監管、可產出更大公共效益所提出的意見及建議，並將適時檢討及完善有關法律。

對於公共資本企業的監督問題，委員會認為，本澳現時法律對於其財政透明度、利潤留成等暫時沒有相關法律規定，尤其沒有法律明定公共法人機構上繳利潤或向政府支付紅利的情況，同時也沒有規範公共法人機構的留成收益、利潤用途、上繳預算的金額、公共企業資產產權轉讓收入等。

委員會亦指，本澳隨著愈來愈多公共企業的設立，如何以法律監督公共企業財政，以防資產流失，此事受到社會各界關注，認為須儘早訂立相關法律，規範公共企業與政府的財政安排。公共資本出資的企業處於私人領域，受私人企業的財務準則規範，審計署的職責只負責審計特區總賬目及其組成的公共部門機構，財政局的職責也不包含監督公共資本企業，因為這些企業並非公共行政部門，在此情況下比較難起到監督作用。

而新任行政長官賀一誠甫上臺就立即簽署批示，成立公共資產監督規劃辦公室，來分析研究公共資本企業及自治基金的運作及管理模式，協助政府制定有助於公共資本企業和自治基金有效運作及完善管理的政策與法規。所謂“抓住牛鼻子好辦事”，未來通過對公共資本投入進行辯證調整,在促進經濟增長才能達到事半功倍的效果。

據公共資產監督規劃辦公室主任陳海帆介紹，該辦公室負責監管三大類的公共資產：特區本身或公法人持有的不動產、公共資本出資的公司、公共資本出資的自治基金。目前，公共資本出資的公司約有二十三間；除社保基金和退休基金外，納入監管範圍的公共資本出資的自治基金有二十一個。關於辦公室人員，將由現時不足十人增加至二十五人；專業人員方面，主要是法律和財務管理範疇。辦公室的第一階段工作，主要是搜集、疏理、分析資料。財政局已提供不動產、部份公共資本企業的二零一八年資料。陳海帆亦指出，辦公室與財政局已對新的指引最後文本達成共識，期望在二月由行政長官批示頒布實施，令政府全資或控股的企業向社會公開資料，政府持投的企業也可參照指引而行。被問及指引是否強制執行，陳海帆回應，行政長官身為特區首長、特區作為出資人，相信有權力要求名下企業執行。

關於辦公室與審計署的職能，陳海帆表示，多數國家和地區由不同機構監督國有資產和公共資產。辦公室的監督是特區作為出資人、產權人的統一管理，包括：建設統一監督制度、監督制度執行情況、監督投資、注資、人員情況。辦公室是事前、事中監督，審計署則主要是事後監督，兩者並行，不會重疊。

當然，監督力度還可進一步完善。由於目前公產監督辦不具備法定公權力對公共企業進行實質監督，故關鍵仍在於必須盡快完善和制訂監督法律，確保善用公帑，保障公眾利益。而從比較法的經驗,其他國家或地區通常對公共企業的投資預算作出安排,譬如，在中國內地，相繼出臺了《中央企業國有資本收益收取管理辦法》、《中央國有資本經營預算管理暫行辦法》、《中央國有資本經營預算支出管理暫行辨法》等。在臺灣地區，有《國營事業管理法》，另外,臺灣的《會計法》和《審計法》均有條文規範“公有營業機關”和“公有事業機關”等，或可為本澳借鏡。