房屋問題是近年澳門居民最關注的民生問題之一，現屆特區政府提出由社屋、經屋、夾心階層住房、長者公寓及私人樓宇組成的階梯房屋供應政策，並於日前推出《夾心階層住房方案》公開諮詢。這是特區政府在房屋政策上一大突破，亦體現了特區政府協助居民紓解住屋困難的決心。
一般來說，政府的公共政策往往具有兩個基本的特徵。第一，公共政策是要通過行政幹預的手段而非市場的自發力量來調節社會資源的分配，特別是那些稀缺資源的分配。行政調節一般是對市場調節的補充，但在有些時候也可能會改變資源調配的原來法則。第二，通過公共政策的調節，目的是要更合理地和更公平地分配社會資源和利益，並舒解因資源分配不平均而產生的社會矛盾和衝突。而住房政策作爲公共政策的一種，同樣具有上述的特徵。在以市場經濟爲主導的私房模式中，經常容易出現的一個弊病是社會住房資源分配方面的兩極分化：一部分人可以按照自己的意願，擁有理想的甚至豪華的居所；另外一部分人則不具備自置房產的能力，只可租賃房屋，其中一些是長期居住在惡劣條件下的擠迫戶；更有一部分人甚至連租賃的能力都未有，成爲居無定所的無家可歸者。在澳門這樣人口高度密集，住房資源十分緊缺的城市裡，這種兩極分化的現象更容易出現。而作爲謀求整體利益的政府，就需要透過完善的公共房屋政策，以積極的手段介入市場，調整由市場經濟造成的不良後果，淸除其中所包含的社會不安定因素。
事實上，為協助居民紓解住屋困難，澳門政府很早就推出了公屋政策。在澳門，公共房屋一般包括社會房屋與經濟房屋兩個部分。社會房屋，是指由政府興建或由政府提供土地批予發展商投資興建，完工後將單位回報給政府，政府以低廉的租金租予低收入或有特殊困難的家庭租住。經濟房屋，是指由政府與本地建築企業簽訂土地批給合同的方式，建築企業利用批給的土地興建價格較低的房屋。建成的房屋，部分單位元撥歸政府作為批地補償，其餘單位由承批企業按合同所定條件及價格，透過房屋局審核後出售。比較起來看，經濟房屋是提供給收入較少，無法承擔私人樓宇價格而又想自置居所的人士；而社會房屋是以租住形式，主要對像是低收入或有特殊困難的家庭。早在2005年底，第二屆特區政府就提出了“三四五六”公共房屋政策，2007年又提出萬九公屋計劃，將興建公屋的規模擴大到一萬九千個單位。第三屆政府不僅加大了推進萬九公屋建設的力度，而且規劃了規模為6300個單元的後萬九公屋計劃。2011年立法會通過了《經濟房屋法》，在原有的基礎上完善了經屋定義、建造及供應方式等，政府還放寬了申請經屋人士的收入上限，使符合申請公屋和經屋條件的居民達到本區居民總數的百分之八十以上。2012年政府又公佈了《公共房屋發展策略(2011-2020)》諮詢文本，新提出了不少措施，包括“建立公共房屋土地儲備制度、設立公共房屋發展基金、優先建立社會房屋定期接受申請機制”等十三項。這些法律和政策措施，形成了特區的公共房屋政策體系，也是特區政府對市民承諾“居有其屋”的可靠保證。
只是自澳門賭權開放，澳門經濟高速增長，加上熱錢流入，樓價飆升，澳門居民收入卻不能追上樓價漲幅。根據統計資料顯示，澳門樓價僅在過去十年間，全年住宅單位的平均成交價便從二○○九年的每平方米兩萬三千二百三十五元升至二○一九年的每平方米十萬七千五百二十二元，升幅超過三倍，與二○○三年的平均每平方米約六千元相比，更是已經增長將近十七倍之多。反觀澳門居民收入，從二○○三年月收入中位數四千八百○一元到二○一九年月平均收入中位數一萬七千元，只增長約三倍，因此不少澳門居民感到購買私人樓宇無望，繼而出現經屋供不應求的情況。
當中更有一部分“私樓買不起，經屋又排不到”的中等收入群體的置業能力受到嚴重影響，置業訴求難以通過市場途徑得到實現，形成所謂的“夾心階層”的情況下，就有必要考慮原有政策的適用性問題。另一方面，有分析指，調查資料顯示澳門居民的自有住房比例超過75%。既然如此，大多數居民對樓價上漲引起的資產升值應該抱歡迎與喜悅的心情，而事實並非如此，何以？因為眾多置產人士對其當下的實際居住狀況（包括人均居住面積與居住環境）並不滿意，其中大多數人抱有改善居住狀況的願望，可是，飛漲的房價令其希望瀕臨破滅，由此不難想見，他們何以會懷著失望的心情加入到反對現有房屋政策的行列。因此，房屋公共政策必須因應市場環境與社會發展的變化而變化，其保障的範圍需要適當擴大，將難以從市場置業的部分中等收入群體納入可保障範圍，從原有“安全網”政策首重低收入家庭轉向中、低收入群體都將得到不同程度的考慮，整體提高澳門居民的居住保障水準。
而這或許就是賀一誠在其《協同奮進、變革創新》的參選政綱中就把“加快公屋建設，研究構建合理‘夾心階層’置業階梯”作為其重要的民生施政構想的因由。因為此時滿足“夾心階層”的住屋需求已關係到社會的穩定發展。本年施政報告亦延續了這一理念，明確提出要“回應不同收入居民，特別是‘夾心階層’、青年人的住房需求”，以及由社會房屋、經濟房屋、夾心階層房屋、長者公寓和私人房屋組成的五級階梯房屋政策構想。由此可見，現屆政府已設計了未來較為完整及多元的房屋政策體系。
對於正公開諮詢的《夾心階層住房方案》，社會各界普遍表示歡迎並提出多種意見。有議員表示，本澳的私人樓宇價格高企、公共房屋僧多粥少，且限於經屋、社屋的法例規定，即使相關法規改了又改，但少不免仍有很多有住房需求的夾心階層、青年等一直“陪跑”，甚或無辦法申請；然而，他們的收入又不足以負擔私樓市場的樓宇價格，因而“唔上唔落”，無能力“上車”，被逼長期“捱貴租”或與家人同住，生活空間受限。夾心階層住房的推出，反映政府對解決中等收入階層“上樓”問題的意向，同時讓居民能夠有多一個選擇，並根據自身能力需求進行置業選擇，改善他們的生活環境素質；且能與社會房屋、經濟房屋、長者公寓等不同類型的房屋政策進行無縫接駁，共同形成和構建合理的置業階梯。就文本中對夾心階層的定義，其認為，允許夾心階層與部分購買經濟房屋申請者進行有限度重疊，將能最大程度地覆蓋希望獲得較佳居住環境的本澳居民，讓他們根據自身能力和需求來選擇未來的住屋，“這未嘗不是一件好事”。惟未來若兩者在定義上有所重疊，那麼在建築的土地資源上如何分配，而政府在兩者的供應數量、頻率、比例、配套設施上如何進行計算和訂定，確保兩者的供應量能夠持續穩定，且雙方資源不會出現爭搶情況，當局應對此作仔細考慮，並向公眾作詳細的說明。此外，在房屋政策上，更重要的必須有充足的供應，才能切實回應居民的住房需求，避免因“零供應”、“慢供應”而積壓更多需求個案，進一步推動私樓樓價劇烈攀升，讓居民更難“上車”。
有青年團體樂見新屆政府重視青年人“上樓難”問題，透過推出新類型房屋，為無力追上私人樓宇售價升幅的青年人提供另一種置業途徑。由於現時澳門私人樓宇的價格已經遠超一般青年可承受範圍，青年在現行《經屋法》的規定下又難以排上經屋。政府在房屋問題上有不可或缺的角色，推出“夾心階層房屋”作為政府對樓市的一項外部幹預政策有其必要性。該團體今年五月在網上收集近七百份問卷，近九成受訪青年認同“夾心階層房屋”有助解決青年置業困難。政府已收回大批閒置土地，具備足夠土地資源同時供應經濟房屋與夾心階層房屋，滿足基層住屋需求和夾心階層住屋需求沒有必然矛盾，政府要從中做好政策的宣導工作。在“夾心階層房屋”概念獲得社會廣泛認同後，政府要制訂清晰、明確的建屋時間表，列明未來經屋、夾屋的樓宇供應數目，保障房屋的長期穩定供應。
有經濟學者則提出，“夾心階層”的定義是本次諮詢的重中之重，亦即夾屋的適用對象問題，文本提供了兩個參考選項。其中，定義一：收入水準超出經屋申請上限，或具備購買經屋資格但按計分排序輪候在較後位置的居民；定義二：收入水準超出經屋申請上限，無法申請經屋又未能負擔私樓的居民。簡而言之，定義一與定義二的主要分別在於，經屋與夾屋的適用對像是部分重疊，抑或完全分開。定義一是部分重疊，定義二則明確區分了經屋和夾屋的適用對象，意味合資格申請經屋者就無法申請夾屋。按目前的經屋申請月收入限制，一人家團為三萬八千九百一十元、二人家團為七萬七千八百二十元，實已涵蓋全澳百分之八十以上住戶。也就是說，超過現時經屋收入上限的住戶佔總住戶的比例不足二成。若考慮他們當中已擁有物業狀況及資產等不符合申請“夾屋”等情況，符合定義二的家庭可能只佔全澳總住戶數目的百分之十以下。因此，若按定義二設定的夾屋受眾會較少，向少數高收入戶政策傾斜或似有欠公平。另一方面，定義一則較為合理地拓寬了夾屋的適用人群，能兼顧部分合資格申請經屋的家庭，更符合構建五級房屋階梯的理念，更好地回應社會訴求。若從定義一來看，“夾心階層”又可細分為兩大類：一是經濟能力中上者，其具備經屋申請資格，但按計分排序輪候會落在較後位置，由於經屋供應量小，因此他們未能上樓，這類群體以中上收入的家庭為主。他們當中有部分人參與經屋申請，與經濟能力較低的基層家庭競逐資源。二是經濟能力較高的“夾心階層”，其收入水準已超出經屋申請上限，因此無法申請經屋，他們希望獲得較佳居住環境但又未能負擔私樓，這類群體以未置業的中產居民為主。現屆特區政府有意建立夾屋制度，作為經屋和私樓的補充，以更好滿足不同收入階層的房屋需求，同時分流中上收入居民對經屋的需求壓力。此外，在新修訂的經屋法下，經屋將實現去投資化，使經屋回歸到社會政策工具，主要滿足中低收入家庭的居住需要，與夾屋發揮不同的作用。
總的來說，雖然“夾心階層”為數不少，其具體房屋需求亦有所不同，但他們普遍希望購買價格可以負擔、質量較佳，將來有機會轉售以進一步改善居住環境的房屋。政府提出的夾屋方案正好有效回應了這一訴求。在目前澳門的土地儲備相對以往充足的背景下，已具條件推出更為積極主動、以居民的實際住屋需求為導向的房屋政策。
當然，無論“夾心樓”最終諮詢結果及政策走向如何，當局須及早制訂整體的房屋規劃供應量及時間表，因應住屋需求分類，避免出現資源錯配，或因市場機制失靈而衍生更多問題。只有當不同層次、不同標準的多種住房需求都能較好地得到滿足的時候，才算妥善地解決了澳門的住房問題。