不容許六四集會之合法性分析

  近日,治安警察局作出不容許舉行「六四燭光集會」(以下簡稱「六四集會」)之决定 (治安警察局批示編號:56/DOC/2021,下稱 「有關决定」)。本文認同有關决定,認爲有關决定適當和合法,主要理由如下:
  一、 符合公共利益和防疫安全
  治安警察局在容許舉行集會示威活動之决定應顧及公共利益和防疫安全。根據《傳染病防治法》第三條 「爲達致預防、控制和治療傳染病的目標,個人及公共或私人實體均有義務與主管實體依法緊密合作,遵守主管實體所發出的命令及指引。」。事實上,在聽取發起團體作出的回覆後,衛生局代表經過專業評估,認爲發起團體未能確保是次集會活動符合有關防疫要求;此外,當前,由於廣東省、安徽省、遼寧省等分別出現本土確診個案,而本澳近日也發現確診新型冠狀病毒肺炎個案。全球疫情亦仍然處於嚴峻局勢,本澳防疫工作亦面臨不少不確定因素,可見特區有必要致力減少病毒於社區傳播風險之措施。爲此,有關决定符合公共利益和防疫安全。
  二、符合合法性原則
  《行政程序法典》第三條(合法性原則)規定,公共行政當局機關之活動,應遵從法律及法且在該機關獲賦予之權力範圍內進行,幷應符合將該等權力賦予該機關所擬達致之目的。在理解該原則時,應同時結合《基本法》相關條文的法律精神。
  事實上,《基本法》爲特區的法制建設劃定了框架,特區一切法律法規必須在符合《基本法》的前提下建構,且行政當局的行爲也應符合《基本法》的規定。根據 《基本法》 第65條,合法性原則是這樣表述的:「澳門特別行政區政府必須遵守法律」。合法性的含義是履行全部的「合法性整體」。此外,《基本法》 第2條規定的「依照本法的規定實行高度自治」,要求澳門的行政、立法和司法機關的所有活動應與 《基本法》 相符;而 《基本法》第11條第2款亦規定 「澳門特別行政區法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。」。此等規定均爲合法性原則在《基本法》體現。
  「六四集會」違反《憲法》和《基本法》所確立憲制基本原則
  結合本個案,「六四集會」旨在攻擊中國社會主義制度和中國共產黨領導,以及破壞中央與澳門的關係等。然而,在 「一國兩制」下,澳門雖不實行社會主義制度,但必須尊重《憲法》確立的國體。事實上,歷年「六四集會」和 「圖片展」性質相同,且均要求「結束一黨專政」和「零八憲章」等煽動顛覆政權及推翻憲制的內容等。
  即使第2/93/M號法律和 《基本法》 確保了居民的集會權及示威權,但同時對居民的集會權及示威權行使的條件和程序等作出了規定,例如前者賦權治安警察局對集會和示威活動加以適當的控制。這種控制的合法性前提是 「在法律規定之情况下」 加以限制或制約 (第2/93/M號法律第1條第3款)。此外,《基本法》 第40條第2款亦對於澳門居民享有的權利和自由 「依法規定」 而加以限制。同樣,《憲法》 也在51條規定 「中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候,不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。」。值得强調的是,第2/93/M號法律爲規範基本權利的行使、平衡不同個人行使權利的需要,考慮到 《公民權利和政治權利國際公約》 及 《經濟、社會與文化權利的國際公約》 適用於澳門特區的要求,於第2至4條專門設定禁止性規定,包括根據現行法律的相關規定,不容許 「目的在違反法律的集會及示威」;有關的限制或制約是基於公共安全、公共秩序及安寧,以及保障他人的權利和自由的需要作爲主要考慮。(尤其參見立法會第一常設委員會第3/VI/2018號意見書第9至12頁)
  相反,如容許舉行有關集會,則等同於公開允許居民在疫情下聚集,創建一個與整體抗疫措施和特區政府勸告相互違背的平臺,而從有關活動性質來看,亦無疑實質上干預內地政治和攻擊中央政府以及內地實行的社會制度;然而,在「一國兩制」下,澳門居民應當尊重國家實行的中國特色社會主義制度 ,不能濫用言論和集會自由抹黑攻擊中央,這是一條主要的憲制原則,且有關集會目的明顯違反了這一憲制基本原則。
  事實上,特區的設立及其制度是基於國家憲法的有關安排而來。《憲法》第1條規定:「中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟爲基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。」(而《憲法》序言亦多處提及我國根本任務是實行 「中國特色社會主義」,且各族人民由 「中國共產黨領導」,以及尤其規定「中國共産黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。」)、第31條規定「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情况由全國人民代表大會以法律規定。」。根據《基本法》的規定,澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央人民政府。 (《基本法》第1條、第2條及第12條)等。上述規定確立了一系列有關特區的憲制基本原則,確保了特區管理其內部事務,實行「一國兩制」、「澳人治澳」和高度自治。由於根植於《憲法》和由全國人民代表大會所制定,這些憲制基本原則之一就是澳門實行」一國兩制」和直轄於中央人民政府,不能侵犯中央依據憲法和基本法所享有的涉及特區的所有權力,更不能違反」一國兩制」,借集會破壞中國社會主義制度和中國共產黨領導。特區各機關依法履行職責時,均不得違背上述憲制基本原則。
  三、符合適度性原則
  「六四集會」目的和本質不僅侵害國家的主權、安全和發展利益、中央和澳門特別行政區關係、國家安全 (包括人民安全和政治安全等),公然挑戰和反對中國共產黨領導以及國家的根本制度 (《憲法》第1條) 。因此,為了維護國家和特區的核心利益和憲制秩序,這無疑是更應當維護的重大法益。故此,有關當局的決定不僅符合適度性原則,且亦為履行其權責 (《基本法》 第2條)。
  四、小結
  第2/93/M號法律和 《基本法》 確保了居民的集會權及示威權,但同時對居民的集會權及示威權行使的條件和程序等依法作出了限制,無論是「六四集會」或是其他集會或示威活動,不論涉及甚麽內容,其目的均應遵守法律規定。有關决定作出不僅合法,且在限制權利時亦是嚴格遵循合法性原則和適度原則,對居民權利行使依法作出了限制,而非任意禁止市民權利。此外,在「一國兩制」下不能透過政治活動攻擊內地政治制度和中國共產黨領導,在遵守合法性原則方面,維護憲制基本原則恰恰是更重要的法律利益。
  綜上所述,爲維護 《憲法》 、《基本法》 和 「一國兩制」在澳門特別行政區的有效落實,治安警察局依法履行其權責,且有關決定符合《憲法》 、《基本法》、第2/93/M號法律第2條、《傳染病防治法》第3條、合法性原則和適度性原則。
澳門法學協進會