從融入國家發展大局看「博彩法」修訂 陳觀生

  備受關注的「娛樂場幸運博彩經營法律制度」修法有新進展。行政會1月14日表示,修訂草案建議賭牌批給數量最多為六個,批給年期不多於十年,最多可延長三年。有關法案將送交立法會審議。另外,現有「三正、三副」賭牌將於今年中到期,政府估計無法於今年中完成賭牌重新競投。因此,現有批給合同將再度續短約。不過從國家發展大局來看,本澳社會高度關注的幾個相關問題如數量多少、如何競投、批給年限等,並不是重點,因此未來本澳的博彩業發展格局:應是控制規模的調整中向穩,促進澳門經濟適度多元及可持續發展,並逐漸融入國家發展大局如「雙循環」。
  維護國家澳門安全列首位
  法案主要內容第一條就明確立法的主要目的,尤其包括經營幸運博彩活動,必須在維護國家及澳門特區安全的前提下進行,以及促進澳門經濟適度多元及可持續發展。
  必須維護國家及澳門特區安全,就是不能違反國家相關法律及本澳《維護國家安全法》。澳門回歸以來的事實證明,內地的穩定與發展,與澳門社會的繁榮唇齒相依,密切相關。因此,維護國家安全是澳門社會保持可持續發展的最大保障。澳門回歸祖國之後,原適用於澳門的葡萄牙有關維護國家安全的法律已失效,澳門當時現行的有關刑事法律中僅有保護本地區安全的規定,而沒有對應於基本法第23條禁止事項的法律條文或單行法律。2009年本澳成功進行《維護國家安全法》立法,規定了危害國家安全的七種犯罪行為,即叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂、竊取國家機密、外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為、澳門的政治性組織或團體與外國政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行為。
  經營幸運博彩活動,當中可能會觸及相關法律的合規行為,主要是竊取國家機密、外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為、澳門的政治性組織或團體與外國政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行為等。
  竊取國家機密是指:(1)竊取、刺探或收買國家機密,危及或損害國家的獨立、統一、完整或者內部或對外安全利益者;(2)接受澳門特區以外的政府、組織、團體或其人員的指示、指令、金錢或有價物進行竊取、刺探或收買國家機密的間諜活動,或明知該等實體或其人員從事上述竊取活動但仍為其招募人員、提供協助或任何方式的便利者;(3)利用職務、勞務身份、或者有權限當局對其所授予的任務的便利而作出上述(1)和(2)所指行為者;(4)因職務或勞務的身份、或者有權限當局對其所授予的任務而保有國家機密,公開國家機密或使不獲許可的人接觸國家機密者(包括因過失作出該行為者),以及接受澳門特區以外的政府、組織、團體或其人員的指示、指令、金錢或有價物而向其提供國家機密者。
  在本條中,「國家機密」指涉及國防、外交或《基本法》規定的其他屬於中央和澳門特區關係的有關事項且已經被確定為應予以保密的文件、資訊或物件。
  外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為是指,外國的政治性組織或團體的機關或其人員以該組織或團體的名義並為其利益在澳門特區作出叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂、竊取國家機密的行為。
  澳門的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行為。該行為是指澳門的政治性組織或團體的機關或其人員以該本地組織或團體的名義並為其利益與外國的政治性組織或團體建立聯繫,作出叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂、竊取國家機密的行為。
  在本條中,「聯繫"界定為兩種情況:一是接收外國的政治性組織或團體,或其人員的指示、指令,或收受金錢或有價物;二是協助上述外國實體或其人員從事法律所明確禁止的特定活動。
  此外,《維護國家安全法》規範了法人刑事責任。法人(包括非法人團體)機關或代表人以法人名義並為該法人利益而實施危害國家安全犯罪的,法人要承擔刑事責任。法人的刑事責任方式包括罰金和被責令解散兩種。同時,法人承擔責任的,並不排除有關行為人的個人責任。
  而在涉及本澳安全法律的合規風險,主要是涉及個人資料保護法、非法網絡博彩等。
  從過往的情況看,雖然沒有直接違法的事件出現,但部分外資博企在上述幾種行為中,存在有一定的合規風險。
  國家發展大局對澳門的定位
  市場一直關注國家對於本澳「娛樂場幸運博彩經營法律制度」修法的態度,其實這需要從國家發展大局對澳門的定位來分析。
  這方面的說法很多,但最權威的說法應該是收綠在《習近平談治國理政》第三卷(在融入國家發展大局中實現香港、澳門更好發展)習近平在會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40周年訪問團時的講話中。習近平指,澳門在新時代國家改革開放中的定位:
  第一,更加積極主動助力國家全面開放。在國家擴大對外開放的過程中,香港、澳門的地位和作用只會加強,不會減弱。希望香港、澳門繼續帶頭並帶動資本、技術、人才等參與國家經濟高品質發展和新一輪高水準開放。特別是要把香港、澳門國際聯繫廣泛、專業服務發達等優勢同內地市場廣闊、產業體系完整、科技實力較強等優勢結合起來,提升香港國際金融、航運、貿易中心地位,加快建設香港國際創新科技中心,加強澳門世界旅遊休閒中心、中葡商貿合作服務平臺建設,努力把香港、澳門打造成國家雙向開放的重要橋頭堡。
  第二,更加積極主動融入國家發展大局。香港、澳門融入國家發展大局,是「一國兩制」的應有之義,是改革開放的時代要求,也是香港、澳門探索發展新路向、開拓發展新空間、增添發展新動力的客觀要求。香港、澳門也要注意練好內功,著力培育經濟增長新動力。
  第三,更加積極主動參與國家治理實踐。香港、澳門回歸祖國後,已納入國家治理體系。港澳同胞要按照同「一國兩制」相適應的要求,完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制,提高管治能力和水準。同時,大家要關心國家發展全域,維護國家政治體制,積極參與國家經濟、政治、文化、社會、生態文明建設,自覺維護國家安全。港澳人士還有許多在國際社會發揮作用的優勢,可以用多種方式支援國家參與全球治理。
  第四,更加積極主動促進國際人文交流。香港、澳門多元文化共存,是中西文化交流的重要紐帶。要發揮香港、澳門在促進東西方文化交流、文明互鑒、民心相通等方面的特殊作用。
  有些人不甚理解澳門為什麼要加快步伐更好融入國家發展大局,我行我素不行嗎?澳門融入國家發展大局是澳門自身發展的需要,是澳門特別行政區的「區情」所決定的。澳門是世界上典型的微型經濟體,博彩業一業獨大,經濟結構相當特殊,發展特別容易受到外部環境變化的影響和衝擊。事非經過不知難,這次新冠病毒疫情讓廣大澳門市民感受特別深刻,讓澳門旅遊博彩業受到了史無前例的重創,跌幅可謂前所未有。未來要避免同樣的情況發生,出路就是融入國家發展大局,發展多元化產業。
  「調整中向穩」推進經濟多元化
  但是,融入國家發展大局中博彩業的地位就比較尷尬,內地對於賭博是嚴厲打擊的,早前的打擊跨境賭博行動就充分說明這一點。從長遠目標來看,國家不會希望澳門博彩業規模發展越來越大了。不過冰凍三尺非一日之寒,要一下子改變澳門依賴博彩業的情況是不可能的,所以只好在調整中向穩,在澳門自身發展出或為澳門創造新的支柱產業之前,暫時保持博彩業的平穩。或者這也是本次「博彩法」修訂,國家層面的原則和態度:在符合國家整體利益之下,保持澳門經濟的繁榮穩定,不幹預具體操作,但也要改善過去存在的問題,並避免今後有新的問題出現。
  修訂《娛樂場幸運博彩經營法律制度》草案最多批出六個賭牌,並明文禁止轉批給;批給年期不得多於十年,在例外情況下可延長最多三年。本澳多位學者認為合理,有適度空間穩定行業,穩定市場信心。
  市場關注博彩仲介人、衛星賭場未來去向。學者指出,仲介人並非被取締,仲介人可繼續做,但要遵循仲介人精神,做仲介人應有的角色而非廳主(賭廳)。事實上,這減輕仲介人投資成本、生意額壓力,為仲介人生存保留空間。至於仲介人推廣活動,相信要遵守內地法律,避免進行跨境推廣,或瞄準東南亞市場。另外,對於法案中取得經營權公司的娛樂場,必須設於所屬相關公司所有的不動產內。學者認為,「衛星賭場」是法例以外產物,若修法後不能租借不動產營運娛樂場,持牌公司需要有業權。但畢竟買賣物業屬商業行為,難以強逼新舊經營者進行物業轉移。擔心當中會存在爭拗,希望日後可進一步釐清。
  行政會亦表示,現有承批公司若投得賭牌,可在現有設施續經營;若無法投得賭牌,須向政府歸還相關的娛樂場、全部設備和用具。新的承批公司可使用該博彩場地及接收所有博彩從業員,以無縫銜接方式開展經營。此舉確實是符合原有博彩法律規定,也釋除了新舊競投者的疑慮,但如何處置博彩場地以外的連體商業設施,仍需進一步釐清。
  澳門博彩業由過去獨家專營,到回歸後實現開放賭權,港資、外資紛紛入局,引入資金、人員和管理,促成市場競爭。經過這二十年運作,雖然「個餅」越做越大,帶動小城飛躍發展,但同時衍生不少問題。修訂博彩法,針對負面問題對博彩業適度調整,以利澳門公共利益,是必然方向。
  一業獨大的博彩業,在疫情下盡顯「獨木難支」。 博彩法修訂目標是讓行業可持續增長,預料修訂對各大博企有正面影響,但市場亦相當在意潛在的負面影響。當局應從澳門未來的整體大局出發,堅持「博彩法」修訂帶動非博彩元素發展的初心。
  澳門經濟適度多元化的本質,是要根本解決澳門經濟長期以來自身內在的動力缺乏問題,形成自主發展的全新經濟模式。疫情凸顯澳門經濟單一的弊端,然而澳門產業基礎弱,多元經濟要實現產業化、規模化,仍需要一段時間。未來政府須借博彩法修訂促進博彩業健康發展,把握大灣區及橫琴粵澳深度合作區發展機遇,加速澳門實體經濟數字化轉型,藉以提高城市整體競爭力和韌性,為多元產業發展創造條件。
  「博彩法」修訂的最終目標,是要從國家發展大局以及澳門未來發展戰略出發,圍繞促進澳門經濟適度多元發展這一主線,做好橫琴粵澳深度合作區建設這篇文章,積極參與粵港澳大灣區和「一帶一路」建設,主動融入國家發展大局,令澳門經濟長期持續繁榮穩定。