新博彩法有利行業平穩健康發展 鄒玖勝

  牽動澳門博彩業神經的「娛樂場幸運博彩經營法律制度」修法終於有了新進展。特區政府日前公佈修訂《娛樂場幸運博彩經營法律制度》草案,包括建議賭牌批給數量最多為六個,批給年期不多於十年,最多可延長三年。法案還制定娛樂場、博彩機及博彩桌的審批規範,以規範幸運博彩的經營規模等。從整體上看,相關修訂內容有助博彩業朝健康發展,政府應盡快完成修法程式,加快完成相應法律,協助博彩業得以可持續發展。
  據瞭解,博彩業在澳門歷史悠久,長期在經濟中佔據重要地位,的確具有舉足輕重的影響。1997年,澳門經濟雖然說是有四大支柱:旅遊博彩業、出口加工業、建築地產業和金融保險業,但博彩業佔據絕對的優勢地位。澳門回歸以後,實現開放賭權,港資、外資紛紛入局,引入資金、人員和管理,促成市場競爭。經過這二十年運作,雖然「個餅」越做越大,為社會發展、經濟增長、民生福利、財稅收益帶來一定規模效應,但也導致經濟過度依賴博彩業,同時衍生不少問題。修訂博彩法,針對負面問題對博彩業適度調整,以利澳門公共利益,是必然方向。
  首當其衝的,就是持續兩年多的新冠疫情讓旅遊休閒城市澳門的經濟發展陷入停滯,以博彩業為主的第三服務產業陷入泥潭,本澳就業環境受到嚴重的衝擊,直接再次凸顯澳門產業結構單一、仍然過度依賴博彩業、經濟韌性不足等問題。此外,近年來國(境)外賭場,包括國(境)外網絡賭博平臺對內地公民招賭、吸賭的問題日益嚴峻,不僅造成大量資金外流,還引發關聯性灰黑產業鏈,危害國家的經濟安全和社會穩定。故《娛樂場幸運博彩經營法律制度》修訂草案開篇明義便確立經營幸運博彩活動,必須在維護國家及澳門特區安全的前提下進行,以及促進澳門經濟適度多元及可持續發展。
  其他內容則主要從技術方面去規範行業健康發展。包括訂明賭牌批給數量最多為六個,並明文禁止轉批給:批給期間不得多於十年,在例外情況下可延長最多三年,法案還制訂娛樂場、博彩機及博彩桌的審批規範,以規範幸運博彩的經營規模。
  二、加強對承批公司、參與博彩業活動人士及公司的資格審查和監管機制,包括明確受審查對象的範圍,訂定審查適當資格的標準及不具備適當資格的後果,藉此強化政府的監管手段。三、調升承批公司的資本金額至五十億澳門元,以確保承批人具備足夠的財力。
  四、澳門特區永久性居民出任的常務董事的佔股比例,由現有百分之十提升至百分之十五,並限制承批公司或其屬控權股東的公司的上市流通股比例,使承批公司的業務與澳門建立更穩定的聯繫。五、訂定承批公司在經營幸運博彩時須履行的各項義務,並設立相應的處罰制度。六、訂定承批公司須承擔的社會責任。
  七、對現時設於非承批公司不動產內的娛樂場訂定過渡規定,使再取得幸運博彩經營權的現有承批公司可在三年期間內處理該等娛樂場的事宜,以符合法案有關娛樂場須設於屬承批公司所有的不動產內的規定。九、為配合娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投程式的有序開展,法案建議自公佈翌日起生效,但有關調升公司資本額及常務董事佔股比例等條文,則不適用現有承批公司。
  賭牌數量向來是社會關注重點,有傳媒在新聞發佈會上問及政府建議未來賭牌「不多於六個」的依據?行政會發言人、行政法務司司長張永春回應時表示,經綜合考慮社會經濟情況、各方面資源的承受能力、博彩業發展的適當規模,加上諮詢結果大多支持六個,因此建議為不多於六個。至於批給年期不得多於十年,最多延長三年,較現時的批給期廿五年縮短。張永春解釋,過去的批給年期較長,是考慮到承批公司需時興建賭場和綜合體,現有承批公司若投得賭牌,可在現有設施續經營;若無法投得賭牌,須向政府歸還相關的娛樂場、全部設備和用具。新的承批公司可使用該博彩場地及接收所有博彩從業員,以無縫銜接方式開展經營。
  誠然,目前澳門市場上實際存在六家博彩承批及轉承批公司,如果批給數量低於六個,則必然有博彩公司離開澳門相關市場,這將對澳門的經濟發展和就業市場造成衝擊。法律草案尊重這一現實,規定批給數量不超過六個,既有利於解決賭牌「三正三副」的歷史遺留問題,又避免造成當下博彩業者以及博彩股投資人的恐慌,體現了穩定澳門經濟發展的思路。
  而批給年期的設置則增加了靈活性,避免因批給期限過長而不容易適應市場變化的情況。如果未來十年左右周邊市場或環境發生重大變化,則澳門可以及時調整政策,增加澳門的競爭力。同時,十年的批給期限亦並非太短,應該能夠給予博彩投資人較長時間穩定發展的預期,有利於承批公司投資規模較大的、較長期的項目。因此,批給期限為十年,有利於博彩業的穩定發展,避免短時間內出現過多波動的問題。十年期滿後,如果能在重新競投之外增加承批公司協商續期的機會,則更有利於投資人增加投資遠期項目的信心。
  事實上,修改博彩法草案公佈前,在港上市的六家博企股價升2.66-7.13%;法律公佈後,金沙中國(1928)、永利(1128)、新濠(200)等博企在美國的上市公司股價升幅驚人,金沙集團(LVS)大升14.15%,收報42.99美元;永利渡假村(WYNN)升8.6%,收報91.47美元;新濠博亞娛樂(MLCO)升16.6%,收報11.1美元。另外,兩大藍籌濠賭股銀娛(027)及金沙中國(1928)在美國預託證券的股價急升,分別升10.21%及25.06%。可見市場認同法案內容優於預期。有本澳證券業者表示,去年九月中,特區政府公佈的諮詢文本,除提及控制博彩業發展規模,也加入政府派代表進駐博企、博企派息前要得到政府同意等規定,惹來市場擔憂政府進一步加強行業監管,特別是中美競爭格局下,美資背景的博企備受困擾。加上疫情前景不明朗,進一步拖累博企估值大幅下調。觀乎日前政府公佈的修法草案,賭牌數量最多六個、年期最多十年,並可延長三年,無禁止美資博企競投,也容許最多六個賭牌,最理想情況是六家博企均獲新賭牌,緩解市場部分憂慮,降低行業前景的不確定性。另一方面,諮詢文本提及的派政府代表加入博企,以及博企派息前需政府同意等較為「辛辣」的監管措施,沒有寫入修法草案。一方面反映政府聆聽各界意見,顯示透過修法維持社會、經濟穩定的主要方向;另一方面透過其他措施加強監管,令行業監管措施變得清晰,進一步掃除投資者憂慮。隨著法律觀點的不明朗因素消除,有助濠賭股修復估值,短期利好濠賭股表現。但長遠仍要視乎最終競投結果、疫情發展形勢及澳門與周邊地區的出入境政策等。
  有商界團體認為,特區政府根據本澳未來整體發展方向,結合居民、博企,以及相關團體意見,作出合理性、科學性及前瞻性的規劃。草案訂定承批公司的批給數量限制在最多六個,且明文禁止轉批給,加大承批公司的資本財力,縮短批給年期,以及對博彩桌及博彩機的總量規範,這些措施既可穩定博彩業的規模,規範市場健康發展,同時切合澳門實際,尊重市場規律,肯定博彩業在澳門經濟產業中的重要性,也確保了在不損害國家安全下引導博彩業發揮更多帶頭作用,培育新興產業的成長,促進澳門經濟適度多元發展,提升本澳博彩旅遊的綜合競爭力。特區政府藉助是次修訂,在保持博彩市場規模的穩定性和開放性之間取得平衡,對於社會大眾對博彩業監管問題,從承批公司、仲介人、合作人的設立到經營範圍,法案都有清晰的界定、審批程式和標準。諮詢期間引起較大爭議的「派駐政府代表」和「利潤分配許可」,這次都沒有包含在法案當中,認為法案對承批公司通報訊息的責任,以及財務監管已有相關的嚴格規定,這既符合政府對博彩業加強監管的初心,同時不妨礙現代公司治理模式。現相關法案按時完成,並送立法會審議,有助消除市場不確定性,為澳門下一階段的發展,打穩博彩旅遊業健康發展根基,提升市場投資者信心。
  有學者則表示,法案整體將有助博彩業朝健康、可持續方向發展。修法最明顯好處是法案釐清產業中不同持份者的角色、權責。經過廿年變化,現行法例難適應現時市場,草案有助穩定行業。尤其是經營娛樂場幸運博彩活動,必須在維護國家及澳門特區安全前提下進行,修博彩法同時考慮國安法,堵塞過去漏洞。修法從善如流,如修法諮詢文本總結報告中,對派駐政府代表進博企有正反意見。經分析諮詢和參考其他地區,決定不派代表監察。認為政府在諮詢過程中吸納社會和業界意見,草案出臺未有出現讓社會市場有太大不安和驚訝。而十年的批給年期亦合理。廿年前,澳門博彩業需要基礎建設投入,部分博企建築期需三四年,如今行業基本定調,未來一段短時間硬體設備基本足夠。十年加三年(例外情況)或對博企硬體投資要求或較低,符合現時澳門行業規模和疫下形勢。
  至於賭牌數量不多於六亦合理,有適度空間穩定行業,穩定市場信心。若未來有其他變數,可以少於六個。最多六個賭牌亦符合澳門經濟適度多元下的定位。疫下多元是社會訴求、共識,假設賭牌六個以上,意味未來土地發展、人力資源繼續向博彩業傾斜,不利多元產業開拓。當然,六個正牌不等於現時三正三副直接過渡。無疑現有博企有競投優勢,惟賭牌競投屬國際公開競投,存有一定變數,不排除外來競爭者有意入澳,如以往亦出現過合資公司、合作競投情況。
  綜合社會各方意見來看,政府提出的修訂博彩法草案,內容絕大部分均在社會預期之內,無論是准入和退場機制,還是監管機制都得到了認同,相信法律草案的這些新規定,將為澳門博彩市場帶來深刻的變化,澳門博彩業將邁入一個規範、適度規模發展的新時期。當然,博彩業健康發展的前提,是正視其帶來的廣泛負面影響,並作出檢討,否則就算修改完善相關法律制度,意義也十分有限。回顧澳門發展歷史,博彩業在二○○三年賭權開放後,才真正形成一業獨大局面,時間其實並不長,但影響到澳門、中國乃至世界各個層面,值得反思,以此作為未來澳門博彩業發展的借鑒。特區政府在公佈博彩業幸福指數的同時,亦應定期發佈博彩業痛苦指數,如債務問題,家庭問題,絕不能避而不談,否則就算修改完善相關法律制度,意義也十分有限。長遠而言,當局應從澳門未來的整體大局出發,堅持「博彩法」修訂帶動非博彩元素發展的初心,把握大灣區及橫琴粵澳深度合作區發展機遇,加速澳門實體經濟數字化轉型,藉以提高城市整體競爭力和韌性,為多元產業發展創造條件。