「亂收費、亂罰款、亂攤派」並稱為「三亂」，由此產生的以罰代管、逐利執法、過度處罰等問題飽受社會詬病。
　　8月17日，國務院辦公廳發佈《關於進一步規範行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（下稱《意見》）提出，各級政府及其部門要堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創收，嚴格禁止以罰款數額進行排名或者作為績效考核的指標。
　　北京看懂研究院高級研究員程宇表示，當前經濟處於下行週期，同時還有疫情因素，形成一種雪上加霜的疊加效應，這種效應作用在市場主體身上，就形成了收入不斷下降，利潤越來越少的局面，也導致很多地方政府財政緊張。他說，在這種背景下，更需要地方政府想盡辦法來保護市場主體。國辦發佈《意見》嚴格禁止以罰款進行創收，目的正是保護市場主塗，維護企業家合法權益和優化營商環境，也表明中央在想盡一切辦法來降低企業和經營者的成本，抑制地方政府的「罰款式創收」的衝動。

「花式罰款」屢見不鮮
　　罰沒收入屬於政府非稅收入，是指執法、司法機關依照法律、法規、規章的規定，對違法違章者實施經濟罰款的款項、沒收的贓款和贓物變價款。
　　數據顯示，近年來多地罰沒收入呈明顯增長趨勢。2022年7月，各城市陸續公佈2021年的預算執行情況。有媒體統計了全國300餘個地級市的罰沒收入。其中，有111個地級市公佈了罰沒收入數據，2021年有80個城市罰沒收入呈上升態勢，占比超過72%，有15個城市罰沒收入同比增長超過100%，如四川樂山增長155%，江西南昌增長151%。
　　在梳理的全國地級市一般城市罰沒收入2021年較2020年的增值排行榜中，前14個地級市中，江蘇省占6個（鹽城、常州、南通、鎮江、蘇州、泰州）。其中，鹽城2021年罰沒收入為37.27億元，較2020年增長44.12%。有媒體致電鹽城市財政局，諮詢罰沒收入增加較多的原因是否為交通罰款，該局工作人員稱：「交通罰款占比現在已經很少，主要是破獲了重大的經濟案件，例如詐騙，所以公安罰沒收入較多。」
　　《道路交通安全法》第八十六條規定，任何單位不得給公安機關交通管理部門下達或者變相下達罰款指標；公安機關交通管理部門不得以罰款數額作為考核交通警察的標準。但多起案例顯示，交通部門成為亂罰款的重災區。有些「執法」背離法治軌道，有的部門甚至推出了「罰款包月」專案，可謂花樣百出。
　　在山東省成武縣，一些大貨車司機和當地交通運輸局建立了「合作」關係，司機們預交當月罰款，交通運輸監察大隊各中隊則保障「客戶」的貨車無論是超載還是超高，在1個月之內，都可以暢通無阻。大貨車司機邵先生稱，他們的貨車途經成武縣時，當地交通執法部門辦「月票」，根據車型情況，每台車收費1000元/月或2000元/月，「不繳的話他就攔你的車，扣到停車場罰款」。成武縣交通局一位負責人表示，縣紀委監委工作人員駐紮在縣交通局，正在對該事件調查取證。
　　2021年，據媒體報導，北方某山區縣一年的一般公共預算收入才1億多元，但令人吃驚的是，當地交通違章罰款一年竟「創收」了3000多萬元，撐起了地方一般公共預算收入的1/3。報導稱，這個不通高速的山區縣是煤炭運輸必經之地，許多運煤車輛進出，都要經過這個縣。當地司機反映，僅在一段幾十公里的省道上，就有近10個電子眼。除了橫杆測速設備多之外，在道路下坡、拐彎等地方的路邊樹旁，還有隱蔽的立杆式測速抓拍設備。

財政緊張引發「罰款衝動」？
　　中南財經政法大學財稅學院教授葉青表示，多地出現「以罰款進行創收」的案例有必然原因，近年來，受到疫情、房地產市場低迷等因素，地方財政收入不斷下降，一些地方政府就會通過罰款來增加財政收入。
　　2021年12月17日，國辦督查室公開通報了河北省霸州市為解決財力緊張等問題而大規模亂罰款等問題。
　　國辦督查室在調查中發現，2021年9月，霸州市政府違規提出將非稅收入與徵收單位支出掛鉤，並將非稅收入完成情況納入鄉科級領導班子和領導幹部績效考核。10月，為彌補財力緊張及不合理支出等產生的缺口，霸州市在6月已經完成非稅收入預算7億元的情況下，向下轄15個鄉鎮（街道、開發區）分解下達了3.04億元的非稅收入任務。
　　在霸州市採取多種督導措施的推動下，各鄉鎮（街道、開發區）、村街以安全生產執法檢查等多種名義，對中小微企業和個體工商戶進行集中罰款、攤派、收費。據不完全統計，當年10月1日至12月6日，霸州市15個鄉鎮（街道、開發區）入庫和未入庫罰沒收入6718.37萬元，是1-9月罰沒收入的11倍，涉及企業和個體工商戶2547家，平均每家罰款、收費2.64萬元。11月，13個鄉鎮（街道、開發區）出現明顯的運動式執法，當月入庫罰沒收入4729.57萬元，是1-9月月均罰沒收入的80倍。
　　國辦督查室稱，霸州市此次出現的亂收費、亂罰款、亂攤派手法五花八門，逐利特徵明顯。經國辦督查室跟蹤督辦，截至2021年12月16日，霸州市已經向2200家企業和個體工商戶退款5472.82萬元。
　　程宇稱，從總體收入來講，地方財政主要分成兩部分，即地方政府基金性收入和一般性財政收入。地方政府基金性收入主要來自國有土地出讓收入，也就是通常所說的賣地收入。一般性財政收入主要由稅收和罰沒收入構成。現在我國經濟面臨一些挑戰，地方的稅收也普遍呈下降趨勢。政府為了保證企業的正常運營，保住市場主體，還出臺了返稅退費政策，這也意味著地方政府的稅收在減少。與此同時，地方政府的一些剛性支出壓力仍然較大。對部分地方政府而言，增加罰沒等非稅收入可能就成了很難抑制的衝動。

杜絕「罰沒財政」需細化立法
　　近段時間以來，為整治「亂罰款」現象，中央動作頻頻。
　　6月28日，國家發改委網站公佈《涉企違規收費專項整治行動方案》，稱將全面排查交通物流、水電氣暖、地方財經、金融、行業協會商會等領域涉企違規收費問題，專項整治亂收費、亂罰款、亂攤派，建立協同治理和聯合懲戒機制。7月21日，國務院常務會議指出，為進一步優化法治環境，減輕企業和群眾負擔，決定取消29個罰款事項，用其他方式規範管理。
　　清華大學法學院教授張明楷表示，很多罰沒收入不是直接歸司法機關，從形式上來說依然是給地方財政，但是財政會返還給辦案機關。他說：「我一直主張，所有的罰沒收入直接上繳中央財政，不給地方，財政充分保證司法機關辦案的費用。」
　　2020年年底，財政部印發《罰沒財物管理辦法》，進一步完善罰沒財物管理，要求海關、公安、海警、市場監管等部門取得的緝私罰沒收入全額繳入中央國庫。不過，到目前為止，還有一些罰沒收入會進入地方政府。
　　西南政法大學教授蔡斐稱，從理論上來說，罰款行為自然是「當罰則罰」，與「執法創收」沒有關聯。但是，什麼情形該「當」，罰多少算「罰」，取決於行政裁量權基準制度的建立健全。一旦基準制度脫離法定的範圍、限度、原則，就會給罰款淪為地方創收工具提供可乘之機。
　　蔡斐稱，比如《安全生產法》規定，對因違法行為導致發生生產安全事故的主要負責人，處以2萬元以上20萬元以下的罰款。那麼，如此巨大的彈性空間內，究竟是罰款2萬元、10萬元，還是20萬元？需要根據立法意圖和執法經驗，尤其是實際行為，將裁量的情節和裁量的選擇形成可操作的具體制度，否則就很容易出現行政執法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現象。
　　蔡斐表示，下一步，各地各部門應該按照《意見》提出的法制統一、程式公正、公平合理等原則，細化寬泛的立法，增強法律的可操作性，縮小行政裁量的空間，抑制裁量的隨意性，將行政執法關進制度的「籠子」。

（周群峰／文）