陳觀生

　　「一國兩制」之下不同法律制度造成的製度壁壘和交易成本的增加，無疑是深合區發展的最大障礙。《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（簡稱「《總體方案》」）提出要「充分發揮『一國兩制』制度優勢，在遵循憲法和澳門特別行政區基本法前提下，逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的製度體系」。當前，規則不銜接是深合區建設面臨的最大挑戰，不少專家學者對此提出了許多意見和建議。在「一國兩制」框架下，充分考慮深合區的特殊性，強化模式創新，促進深合區規則銜接，推動深合區全面對接國際高標準市場規則體系。

法治一體化助破除要素流動壁壘
　　什麼是規則？「規則銜接機制對接」中的「規則」，與「推動規則、規制、管理、標準等制度型開放」中的「規則」是什麼關係？
　　對「規則」可以有兩種理解：狹義上，指就某一或某些事項所制定的法律文件，主要體現為本地法律法規、各部門行政規章、國家認證的行業標準等，是「書本上的本地立法」，如《合同法》相關規定、外匯管理相關規定等。廣義上，泛指要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則等，除了上述的法律文件以外，還包括應當遵循的國際公約和行業規範標準、交易習慣、監管理念等非正式制度。
　　周延性考慮，應當採用廣義說，即全面性的規則銜接。但全面性的規則銜接極有難度，特別是內地與澳門之間的規則銜接，除了要「磨平」「打通」兩地不同本地立法規則的差異外，還需要協調本地立法背後所涉不同法律運行機理。以金融領域為例，本澳對新型金融行為合法性的認定，除了要考慮兩地《金融法》及相關規定適用外，更重要的是法官的司法認定。
　　一般認為，不同商業法的差異會對貿易往來造成阻礙，而相似的法律法規能夠降低商業活動的不確定性和衍生費用，從而刺激貿易。單一規則的統一往往也能起到促進作用。
　　區域合作中法律、規則和標準的不統一會帶來不同程度的負面影響。不同管轄主體間不一致的法規會大幅降低效率，使政策的執行變得無效，並最終導致行業失去管制。例如，對於金融服務業低效的監管與互相矛盾的規定就是2008年美國次貸危機的一個非常重要的誘因。特別是在金融監管領域，統一的金融監管規則十分必要。研究表明，本世紀初，歐盟推出了金融服務行動計畫（FSAP），對國際資本市場進行監管整合，為金融服務和資本建立了共同的歐洲市場。在該計畫的實施過程中，整合後的監管使上市公司的外部融資、投資和就業大幅增加。這些結果凸顯了國際資本市場的監管一體化對於企業融資決策和實際成果的重要性。
　　研究東盟的學者逐漸發現法律、規則統一對區域合作的重要性。制定並施行統一的競爭政策是東盟國家經濟發展的一大進步。貿易的自由化降低了關稅水準；減少非關稅壁壘和其他促進區域一體化的新方案也正在制定中。東盟成員國由於在各類事件與經濟活動方面的敏感程度不同，即使是處於同一個貨物、資本與人員自由流通框架下，對應的流程處理速度也有較大差異，令該區域的經貿一體化協定的作用大打折扣。因此，東盟國家若想要實現完全且有意義的整合，需要考慮修訂國家的相關法律法規（乃至憲法），使其和聯盟其他成員保持一致。

深合區規則銜接需解決的問題
　　據澳門大學法學院院長、教授、博士生導師唐曉晴的研究，在目前中國的地方區域法治譜系下，粵港澳大灣區的建設因涉及香港、澳門兩個特別行政區與灣區其他9個普通行政區之間的合作而有別於其他區域一體化建設。從公共管理的視角，粵港澳大灣區府際合作經歷了從以政府間協議為主導的契約模式，到區域政府會議為主導的網絡模式，再到以深圳前海深港現代服務業合作區、橫琴粵澳深度合作區成立為標誌的科層模式，模式的轉換體現的是區域府際合作程度的日益密切，區域一體化程度的逐漸加深。
　　深合區管委會是在粵港澳大灣區建設領導小組領導下建立的。深合區管委會雖有合作區重大事項決策權，但不具有屬地管理職能，屬地職能由廣東省政府的派出機構，即廣東省人民政府橫琴粵澳深度合作區工作辦公室行使。在人員組成上有澳門特區政府人員直接參與，澳門特區政府人員與粵方政府人員「在職權範圍內統籌決定合作區的重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免」。深合區管委會在法律地位、參與主體上都具有前所未有的改革創新，既具有科層模式下府際緊密合作的特點，也具有一般行政區與特別行政區跨區域實質合作的特殊性。特殊地位導致特殊法治命題，即在一般行政區與特別行政區的科層模式合作中，涉及一般行政區行政管轄權的讓渡和特別行政區「高度自治權」的域外擴展，這一特殊的區域合作中法治主體、法治基礎、法治手段為何？因為合作性質的前所未有，橫琴粵澳深度合作區的建立為中國地方法治改革提出了新的命題、新的實踐。
　　其主要存在的問題包括但不限於如下：
　　1、行政性安排雖可列為廣義上的法律文件，但不是嚴格意義的法律法規，缺乏正式制度設計，安排對協議方的約束不具備法律強制性，致使相關規則主要靠協定各方的行政誠信來落實執行，較為鬆散。如果有關協定內容要對行政相對人產生直接的法律約束力，在內地需修改相關法律或制定新的法律才能實施；在港澳方面須轉化為（港澳）本地立法後才能落地實施。而重點領域協議性安排是對實踐中遇到的問題進行逐一解決的漸進協同路徑，無法對深合區建設面對的系統性問題集成解決。
　　2、應然情況下，領導小組負責重要事項的決策統籌、專責小組負責專門領域的執行落實，配合日常聯絡辦公室，形成推動規則銜接的有效決策、協調、執行機制。然而，由於內地與港澳合作領域的事權大多在中央，特別是涉及生產要素跨境流動的規則和制度，決策權在出入境、海關、金融監管和資訊監管等中央部門，省市地方政府層面許可權不足，難以探索創新。重大規則銜接改革事項需要中央主管部門牽頭，但一項政策措施往往「牽一髮而動全身」需要多個部門協調完成，且中央主管部門在制定促進要素跨境高效便捷流動有關政策措施時，往往高屋建瓴，偏於原則性表述，需要地方根據實際情況再制定實施細則予以落實，增加了制度形成的成本。而各地的實施細則又往往各具特色，難以協同一致。因此，每一項粵港澳大灣區規則銜接工程都存在「推動難」問題。
　　3、專業資格單向認可模式是打破原有規則、標準、資質和監管各自分立、互不相認的局面，把港澳規則、標準、資質和監管納入成為廣東省的有效組成部分。由此，逐漸實現規則、標準、資質和監管法制一體化。然而，由於「資格」的背後是一整套監管體系，單向認可的「大門」開了，仍然可能因為「小門不開」而發生「進入難」「准入不准營」「看得見摸不著」等問題。
　　4、由於目前中央未明確規定允許內地各省市區單獨與港澳直接進行司法合作，沒有形成粵港澳之間司法合作的協助機制，內地與港澳民商事司法協助制度在推進建立以及落地實施過程均存在不同程度的障礙。

深合區規則銜接路徑選擇
　　規則銜接是深合區建設中亟需解決的法律問題。但規則銜接不是機械的決定適用中國內地法律還是澳門法律，而是要充分利用全國人大常委會授予的經濟特區立法權，通過兩地協同立法和法律合作，逐漸實現兩地法制環境的趨同。
　　在實現趨同的過程中，制定示範法不失為一個有益方向。長遠來看，可為橫琴粵澳深度合作區提供穩定的法制保障，也為構建大灣區單一市場的法制環境提供有益參考。對此，唐曉晴提出了協同立法的意見。
　　但目前在橫琴粵澳深度合作區內完成粵澳兩地實體法統一的目標在短期內達成有一定阻力：一是立法權限的問題。深度合作區建設在立法上需要對上位法進行變通，進行創制性立法。但《總體方案》對深度合作區的立法主體、立法權限並無明確規定，特別是《總體方案》提出的「共商共建共管共用」的新體制屬於前所未有的新倡議，粵澳雙方如何在「共商共建」體制下有效行使立法權？立法過程是否有澳門方的參與，以及如何參與？在未理順頂層設計的情況下，橫琴與澳門的協同立法的任務和目標可能會難以實現。二是立法機制的問題。深合區內粵澳法制協調並非一蹴而就，協同立法需要建立長效的立法機制。琴澳兩地立法機關需要建立定期的溝通機制（如聯席會議等），對協同立法中立法議案的提出、草案的起草、議案的審議通過等立法程式，以及每一環節中琴澳兩地代表平等參與、共同協商的機制制定具體可行的規則。三是立法內容的問題。深合區中哪些具體領域的法律規則需要銜接澳門，需要進行廣泛調研並就相關立法成本與立法效果進行必要性分析。
　　歐盟經驗得出的啟示是：最理想狀態下，通過完全的法治「統合」打破制度壁壘，是促進生產要素高效便捷流動最直接、最見效的方法。通過頂層設計，全面系統、深入詳盡地做出規劃和部署，予以全方位、系統化、大幅度地攻堅落實。在「一國兩制」下，粵港澳三地實行不同的法律制度和法律管轄，法制壁壘成為大灣區發展面臨的重大瓶頸，以行政手段和市場方式等常規路徑很難系統克服這一結構性阻隔，而通過在國家層面制定相關立法進行上層法制建構，可以為生產要素高效便捷流通和居民社會生活同等待遇提供框架性指引，並為相關體制機制提供權威性法定化保障。
　　可以看到，進行深合區立法具有一定敏感性，難以在短期內推進並一蹴而就，現階段應客觀評估「立法協調」的可行性。此外，立法滯後性與實踐先行性之間必然存在矛盾。立法從形成共識、做出決策，到實際開展起草工作乃至審議程式，是一個較為漫長的過程，而深合區的建設實踐快速推進，需要不斷解決實際問題。
　　粵澳深度合作區的建立給中國區域法治建設提供新的命題，即如何在一般行政區與特別行政區之間建立緊密、高效的合作機制。這關涉到新型區域治理模式之下行政主體之間的平級互動、以及與上級權力主體和外部其他治理主體的關係等問題，究其實質是對中央管治與地方自治之間、中央集權與央地分權之間的權力體系構建。《總體方案》提出，橫琴粵澳深度合作區的建設要以「利澳惠澳」為目的，但要打破「兩制」制度藩籬，促進粵澳兩地法治融合，其突破點在協同立法的機制構建。唐曉晴提出，深合區的粵澳協同立法應在行業法的主導下逐步推進，針對粵澳特定行業發展需要和兩地合作基礎因地制宜的進行專門立法，在立法過程中要遵循「適度超前」、「與澳溝通」等原則以兼顧粵澳兩地發展利益。筆者認為，這確實是一條路徑，但關鍵還需中央部門授權，並建議由澳門主導。