楊少曼 李萍
  澳門回歸後，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》授予澳門教育立法權，在「一國兩制」和澳門自行制定教育政策的背景下，根據澳門教育歷史和現實的需要，法律賦予澳門特區政府對教育的指引權，賦予學校對教育的自主權。「教育指引權」是指澳門特區政府對社會教育事業的制度設計、政策設計、總體規劃、教育目標、辦學條件、課程設置、師資准入、招生程式等,具有指導、引領、管理、監督與服務等規範性的職權。「教育自主權」主要是指社會辦學團體具有辦學自由、財政自主、教學自由（包括對辦學目標、課程、教材、師資、課堂、考核等具有最終決策的職權）。之所以如此賦權，是因為澳門教育的「指引權」與「自主權」是在漫長的「占住期」、「殖民期」和「過渡期」中自發或自覺生成的。
  一、澳門教育「自主權」的歷史生成：殖民期澳葡政府指引權的缺位與學校自主權的絕對化
  在「占住期」，藺萄牙對澳門的主權和治權是分離的，明清政府擁有對澳主權，而葡萄牙政府則享有治權；「殖民期」，澳門的主權和治權均被葡萄牙政府攫取，管治澳門的是澳葡政府。在占住期和殖民期，華洋雜處，中西教育體制獨立並行，澳葡政府對澳門「只利用不發展」，對華人子女的教育長期放任自流、不聞不問，缺乏明確的教育制度和法律體系進行指引。華人子女的教育長期處於以學塾、學堂等形式存在的零散辦學、不成體系的狀態，可以說,正規的華人公共教育幾乎是空白。那時澳門的正規教育基本上等同於面向葡人子女的教會學校教育，而天主教、基督教等宗教團體在澳門社會中施行救濟、辦學、傳教，是完全自由、自主、獨立的。總體而言,政府對教育既不干預也不過問，既不鼓勵也不反對。
  總之，在「過渡期」之前的「占住期」和「殖民期」，明清政府、澳葡政府與教會學校是兩套相互獨立的系統，教會主動承擔起政府不願承擔的教育職能,在行政、財政、教學等方面都是完全自主、絕對自由的，而政府對學校的指引則是完全空白的，沒有任何強制性的法律、制度或政策予以規範和管制。以澳門第一所教會學校一一聞名世界的澳門聖保祿學院為例,聖保祿學院辦學的完全自主、絕對自由體現為規定自製、財政自撥、院長自命、課程自設、教師自選、學生自招，接受耶穌會的管理,對教會負責，而不對當時的明清政府或者澳葡政府負責。雖然以聖保祿學院為代表的早期澳門西式學校已輝煌不再，但澳門學校自發形成的教育「自主傳統」卻延續了下來，這是在「兩制」之下客觀存在的一種教育現象，也是澳門教育的特色。
  自主與多元相輔相成。澳門學校辦學具有絕對的自由自主，澳葡政府不重視教育，實行寬鬆寬容的文化政策。各種宗教勢力，如耶穌會、方濟各會、多明我會等，瞄準澳門這塊面向廣闊中國腹地的「彈丸之地」，蓄勢待發，紛紛在澳門建校辦學。各種教會學校傳播各自的宗教價值理念，吸引更多社會力量加入其宗教隊伍，使澳門成為多元文化交織互動的舞臺。可見，正是澳門自發形成的「辦學自由自主」的傳統，使得澳門成為一個多元文化異彩紛呈的地方，寬容的自主，導致文化和價值的多元化，同時，寬鬆、自由的辦學氛圍，也使得澳門成為中西多元文化並存、交流、碰撞、互融、互榮之寶地，使澳門逐漸形成了「開放包容、兼收並蓄」的氣質,這是澳門發展教育的特色和優勢之所在。
  然而，必須承認的是,這種「自主」對澳門教育來說是一把雙刃劍。絕對自由自主的教育管理，也存在不少的問題，為現今及未來的澳門教育改革埋下伏筆。在占住期和殖民期,各個學校辦學水準和品質參差不齊，教育對於葡人和華人而言，是極其不公平的，傳教是教會辦學的最終目的，這兩個時期的教育並不能很好地為澳門的廣大華人服務，華人公共教育和發展長期處於「邊緣化」的狀態。價值觀念多元，甚至相互衝突，為小小的澳門注入了多元的價值體系和價值觀念。但多元化的同時就容易失去規範和統一，文化多元、價值多元的歷史和傳統,使得澳門始終未能建立起本地區的核心價值理念，尤其是在經濟衰退期，「黃賭毒」橫行，道德淪喪、世風日下，這一弊端暴露無遺。
  由此可見，澳門私校辦學、多元自主的教育傳統是在歷史中逐漸生成的。在過渡期以前的三百多年中，由於澳葡政府對澳門「只利用不發展」，對澳門教育「不鼓勵不干預」「放任自流」，澳門民間社團熱心辦學、私校林立，各社團承擔起了政府辦教育的社會責任，私校自主權一度達到絕對的自主。
  二、澳門教育「指引權」的歷史生成：過渡期澳葡政府的有限指引權與學校的高度自主權
  1987年，中葡雙方簽署了《中葡關於澳門問題的聯合聲明》，開始正式進入澳門回歸前的十二年過渡期。按照時間表,澳葡政府開始了對教育的規劃和立制，長期被擱置的教育問題被提上議程，澳葡政府開始對澳門公共教育（尤其是面向廣大華人子女的教育）進行較為積極主動的、整體性的建設。自1989年起著手立法，直到1991年頒佈實施《澳門教育制度》，在這三年中，澳門各社會團體充分參與教育立法過程,並有過關於「是否統一課程、是否推行葡語」的激烈爭論，立法過程曲折漫長,澳葡政府一方面打著「培養澳人對中國的愛國意識」的旗號，另一方面卻懷著通過教育制度進行「語言文化殖民」的政治企圖。在三百多年裏並未刻意進行「價值殖民」的澳葡政府，卻想在過渡期的十二年中「最後一搏」,但最後在各類學校的強烈抵制下未能強行推廣葡語教學。不過，總的來說，作為澳葡政府頒佈實施的第一部教育基本法，1991年的教育基本法集中反映了澳門各社會團體對澳門教育所達成的共識。
  儘管立法過程曲折，但是1991年出臺的《澳門教育制度》，以及圍繞此法律配套的一系列法規政策,從整體上促進了澳門非高等教育的發展。1991年的《澳門教育制度》對於政府和學校教育權責範圍做出了法律規定，開啟了「依法治教」的傳統。在這一套法律體系之下，學校對教育具有高度的「自主權」，掌握了對課程設置的絕對「自主權」，而政府對教育的「指引權」相對薄弱，只能基本實現對學制、學校設置、教育管理的機構和運行機制上的一些規範，涉及對普及教育等重大主題的指引，然而並未真正完成對課程和教材的指引工作。
  在教育權力的分配上，教育法律賦予政府對教育的「指引權」,主要負責對教育進行統籌和對學校「自主權」進行保障，1991年《澳門教育制度》第一條規定，「不論納入教育制度的機構為何，教育政策的統籌是行政當局的責任」。澳門教育方面的管理依據主要來自立法會和總督制定的有關法規、訓令、規則等，澳葡總督於1993年12月21日按照《澳門組織章程》第十三條第一款的規定，制定了在澳門地區具有法律效力的條文一一第81/92/M號法令《訂定教育暨青年司現組織架構》，規定了教育暨青年司的性質、職責、許可權、組織結構及其工作人員。由此可見，澳門教育行政管理的最高權力機構為總督,其下屬的澳門教育暨青年司（簡稱為「教青司」），是「過渡期」負責管理澳門非高等教育機構和事務的行政部門，是一個具有構思、指導、協調、管理和評核非高等教育的各項教育和輔助青年及其社團等職能的組織單位。值得一提的是,20世紀初，澳門教育由員警部門管理;20年代後期起先後由澳門政府民政廳、澳門華務專理局華視學會、澳門教育督導處、澳門教育文化司署等管轄;80年代後，澳門教育發展很快，加上政治體制的變化，1986年，澳門教育文化司改為教育司;1987年《中葡關於澳門問題的聯合聲明》發佈後，澳門做岀收購東亞大學的決定，開始建立相應的高等教育管理機構,並頻繁地對教育管理體制進行改革,於1992年再次改組教育廳為教育暨青年司，簡稱「教青司」，葡文簡稱為「DSEJ」。政府對官立學校和私立學校均有審批管治權,依據《私立教育機構通則》,私立教育機構必須辦理申報手續，接受政府教育管理機構的監督。
  在教育「自主權」上，澳門特區學校對教育行使自主權,其辦學、教學、學術等方面的自主權、自由權得到了法律的確認和保障，尤其是享有「課程發展專有權」。1991年《澳門教育制度》規定各類學校均有辦學的自主性，依法享有教學自由和學術自由、行政當局「應以保障教育機構的自主與自由為原則」，並「確保尊重教與學的自由」。在教育實施層面表現為，通過教育法律確認了「官立和私立教育機構均享有教學自主」「教學自主透過教學組織及運作以及課程發展而行使」,賦予了教育機構「在課程發展方面的專有權，尤其包括課程編制及有關評核制度的草擬」「私立教育機構在行使其教學自主權時,有完全自由決定釆用的教學語言」「各類學校可以繼續從澳門特別行政區以外招聘教職員和選用教材」。
  可以說，澳葡政府對教育的指引權在過渡期有了一定的提升，並以立法的方式明確了政府對學校的指引和督導權力，基本實現了對澳門學校的統一管理和規範,而學校的自主權也通過教育立法得到尊重、確認和保障，這無疑是具有進步性和里程碑意義的。
  三、過渡期澳門教育「自主權」的運作：對課程教材的自主
  1991年《澳門教育制度》賦予了學校極大的「自主權」，具體而言，學校在課程編制、教學內容、教學語言、選用教材、教師聘用、課程評核、教學組織等方面，都是自主和自由的，而且在現實操作層面，很多學校並未接受和執行行政當局的「指引」。其具體運作體現在以下三個方面。
  首先,過渡期澳門教育「自主權」的運作，主要是學校在澳葡政府的課程組織和課程改革中，對課程自主權的堅守。澳葡政府於1994年頒佈第38/94/M號法令《學前及小學教育之課程組織》和第39/94/M號法令《初中教育之課程組織》，1997年又頒布了第46/97/M號法令《高中教育課程組織》，同年9月，教育行政當局正式籌組「課程改革工作小組」，該小組在1994-1999年為幼稚教育、小學教育預備班、小學、初中及高中開發了全套課程大綱（包括教學計畫）,這一由政府推動的系統性課程改革，具有里程碑式的意義。但是，這次課程改革對私立學校的影響非常有限，因為上述三項法令是以「不影響私立教育機構在行政與教學自主範圍內之本身許可權」為立法原則的，私立學校仍享有完全的課程自主權（在整體上非完全自主，但是，在課程方面依然享有完全的課程自主權，完全不受政府的指引和管理），可以自主制定課程大綱，自主選用教材，這就弱化了澳葡政府在課程方面的領導和掌控能力。這個問題使得澳門的價值教育仍不能完全在澳葡政府的掌控範圍之內，而這一歷史遺留下來的艱巨任務，直到2006年修改教育法律體系後，才得到較好的落實。
  其次，澳門教育「自主權」的運作，還體現在與澳葡政府「語言政策」的互相博弈上。長期以來,葡語是澳門唯一的官方語言，直至回歸前的過渡期，華語才成為澳門官方語言，並對葡語和葡國文化造成了一定的衝擊。當時,澳門是葡國最後一個管治地，也是一個經濟繁榮的國際化城市，因此，葡國需要發揮文化和語言上的優勢，以鞏固自身的影響力。1994年，澳葡政府試圖將葡語定為所有學校的必修科目，在課程框架草案中提出，若私立學校不把葡語列為核心課程，便不能獲得政府的資助。可以看出，澳葡政府借教育立法之機，強制或者脅迫私校開辦「葡語教育」，期望在撤出澳門前，通過教育推行本國語言，維持葡語作為管治語言的地位，進而潛移默化地傳播葡國文化、將澳門教育「政治化」，而在這之前，澳葡政府並不重視教育,更談不上對教育進行「政治化」。然而，這一行動冒犯了天主教教會和中華教育會，儘管這兩個私立教育團體在教育意識形態方面有歧見，但在這一事件中卻聯合起來與政府激烈辯論，團結一致地反對將葡語作為學校必修課程。最終，澳葡政府做出讓步，不再堅持將葡文列為必修科目，最後的規範為:各校可以自行選定教學語言，私立教育機構可在中文、葡文及英文中選擇一種，以葡語作為教學語言的官立教育機構，在其教學設計內可將華語作為第二語言，以華語作為教學語言的官立教育機構，在其教學設計內可將葡語作為第二語言。在雙重權力博弈的過程中，為避免澳門教育淪為過渡期澳葡政府的「政治工具」,學校依法且適當行使法律賦予的教育自主權，在強推葡語的事件中起到了保護澳門教育的作用，在一定程度上促進了教育制度的民主和健康發展，澳門教育事業的車輪因「歷史的合力」得以「滾滾向前」。
  （上）