黃桂蘭
  長期以來，第47/98/M號法令作為規管各類特定經濟活動的基礎法規，伴隨澳門城市與產業走過二十餘年發展歷程。但隨着旅遊新業態興起、傳統服務行業迭代、社會對行政效率訴求持續提升，原有監管分類、審批流程、職能分工已漸漸脫離市場實際，部分條文束縛中小企業經營彈性，新興商業活動陷入監管空白，市場出現「過度管制」與「無規可依」並存的二元困境。
  為破解治理難題，特區政府啟動該法令全面修訂工作，重新制定《特定業務及活動的規管制度》。本月六日起，為期四十五日的公開諮詢正式展開，諮詢期至八月十九日。本次修法以「放管服」一體化為核心邏輯，透過按風險分層重構監管體系、釐清各部門監管職能、一站式電子化簡化審批三大抓手，一面放寬低風險行業准入門檻、釋放中小企經營空間，一面針對新興業態補齊監管缺口、築牢公共安全與市場公平底線，走出一條「放得有序、管得到位、服務貼心」的治理新路徑，為澳門構建「公平、透明、可預期」的營商環境提供堅實法治支撐。
  任何制度修訂，皆源於現實發展的客觀需求。二十餘年間，澳門從單一博彩旅遊城市邁向產業多元發展階段，大量過去未曾預見的經營場景陸續湧現，舊有監管框架的局限性日益凸顯，集中體現在三大矛盾之中。
  其一，監管分類一刀切，高、低風險行業共用一套繁瑣准入標準，大幅抬高中小微企業制度性經營成本。舊制下，不論是理髮店、洗衣店這類風險極低的社區小店，還是涉及噴漆、鋰電拆解的機動車維修工場，大多需要經歷完整准照審批流程。在「准照」制度中，必須在申請獲批准後方可開展業務；即便在「預先通知」制度中，也須等待主管實體在法定期限內未拒絕方可經營。跨部門遞交多份文件、多次現場核查、漫長等待審批結果，對於資金有限、人手單薄的中小商家而言，漫長審批周期等同延遲開業、流失客源；繁雜申報材料加重行政負擔，不少個體創業者因流程繁瑣卻步，抑制基層創業活力。與此同時，部分行業一刀切設定營業時間、嚴格限制未成年人入場，也制約場館經營發展。
  其二，新興業態監管空白，法律缺位催生灰色經營，衝擊市場公平與公共秩序。近年訪澳旅客數量穩步回升，景點有償旅拍成為熱門新興服務，但舊法令並無任何專門條文規管該類活動，形成監管真空。市場隨之出現諸多亂象：大量非本地居民持旅遊簽證入境從事商業拍攝，無合法勞工資格，構成非法過界工作。破壞景區遊覽秩序之餘，無規範管理下，服務價格參差、服務品質無保障，消費者維權無門。合法本地創業者卻因無明確登記渠道，無法有序開展業務，形成「非法經營無約束、合法創業無通道」的失衡局面，嚴重損害本地從業者權益，也增加治安、勞工執法難度。類似矛盾同樣存在於小型機動車維修、街頭公益募捐等領域，舊法規無法匹配新業態運作模式，監管漏洞持續放大市場亂象。
  其三，部門職能交叉割裂，跨部門審批協調成本高企，行政效能難以匹配社會期待。現行監管體系中，消防、工務、環保、旅遊、治安、市政等多個部門分管特定業務審查，各單位資訊不互通、審批標準不統一，企業申辦一項經營許可需逐一向多個部門遞交材料，重複提交證明、多次配合現場檢查。各部門職能邊界模糊，部分事項存在多重監管，部分領域又無主管單位，出現「有利搶管、無利推諉」現象。電子化服務覆蓋不足，大量流程依賴線下窗口辦理，對於經營者時間、人力成本消耗巨大，社會各界多年來持續呼籲整合審批渠道、打通部門資訊壁壘。
  上述多重矛盾，既壓抑中小企業生存發展空間，也令政府監管陷入「要麼管得太死、要麼無從下手」的兩難。在此背景下，特區政府全面檢討舊法令，以風險分級作為核心邏輯重塑整套規管制度，推進「放管服」深度融合，既是回應中小企業減負訴求，也是以法治手段規範新興市場、優化城市治理的必然選擇。
  根據草案內容，本次修法最具突破性的設計，是按照各行業、各經營活動安全風險、公共影響程度，劃分三大規管模式，實現「低風險全面放開、中風險簡化登記、高風險嚴格審批」，一改過去不分輕重的統一監管模式，從源頭削減不必要行政約束，為中小企鬆綁減負，真正體現「放」的力度與精度。
  第一類：無需獨立行政條件規管，最大限度釋放輕型商業活力。針對完全不涉及公共安全、環境污染、人流秩序風險的活動，徹底取消事前審批、登記等強制行政手續，經營者可自主開展業務，大幅降低創業門檻。這一類別覆蓋眾多社區微型服務與公益文化活動：非牟利傳統戲曲、舞蹈影演，公共機關舉辦的文化展演，慈善募捐類園遊會、市集、拍賣會；理髮店、髮型屋、保齡球室、不含按摩服務的蒸汽浴室等。此類行業多為單店微型中小企，從業者多為本地個體經營者，過去需耗費大量時間辦理各類手續，如今徹底解除事前監管束縛，僅需遵守通用民商事、衛生管理法律，創業成本大幅下降，有利激活社區便民商業生態。
  第二類：登記制規管，以簡易備案替代繁瑣准照，平衡便利與秩序。針對存在輕微公共影響、無重大安全隱患，但需掌握經營主體資訊方便事中事後監管的行業，將原來複雜准照審批簡化為一次性登記備案，流程簡化、材料精簡、無專業技術門檻，是本次修法惠及最多中小創業者的制度設計。既有傳統服務業，如美容院、洗衣漂染店、普通健身院、桌球室、小型遊樂場、無噴漆燒焊鋰電工序的維修工場等。更重點新增本次備受關注的「旅遊景點有償拍攝服務」，填補新興業態監管空白。
  登記制的核心優勢在於「輕准入、可追溯」：經營者僅需提交基礎身份、場地資訊完成登記，無漫長多輪審查，大幅縮短開業準備周期；政府透過登記名單掌握從業者資訊，後續可開展流動巡查、糾正違規，實現「事前少幹預、事後強監管」。以新增的景點旅拍為例，登記僅開放澳門居民申請，從源頭堵截外地人員非法從事商業拍攝；採用先到先得、定期輪換登記機制，對大三巴、噴水池等人流密集景點設定服務名額、經營時段，避免過度聚集擾亂公共秩序；要求從業者佩帶統一標識，方便執法人員與遊客辨識合法經營者，既保障本地青年創業渠道，也根治景點非法旅拍亂象，實現新興產業規範發展。
  第三類：行政審批制規管，守住高風險領域安全底線。針對存在消防安全、公共衛生、未成年人保護、環境污染重大風險的場所與活動，保留嚴格事前審批機制，落實安全監管責任，體現「管」的底線思維。此類包含影片製作、大型遊樂設施場所、電影院劇院、公開商業表演；涉及噴漆、燒焊、鋰電池拆解組裝的機動車維修工場；按摩場所、卡拉OK、遊戲機中心、網吧、色情物品銷售場所等高風險場館。該類行業易引發火災、噪音污染、未成年人身心侵害等問題，維持審批制度，強化消防、環保、治安多重事前核查，並配套常態化巡查，在放寬低風險行業的同時，不鬆懈高風險領域管控，實現寬嚴相濟。
  除三層分類監管外，修法同步推出多項放寬舉措，直接減輕中小企營運束縛：取消美容院、健身院、桌球室、遊戲機中心、網吧等多類場所強制營業時間限制，將經營時段自主權交還商家，僅要求經營者維持周邊社區安寧，平衡商業經營與居民生活；調整桌球室、卡拉OK、遊戲機中心、網吧未成年人入場年齡與逗留規範，釐清過去模糊條文，既保護青少年身心健康，也合理開放正向休閒場所，為體育、文娛類中小商家拓展經營空間。一系列放寬措施，不搞一刀切鬆綁，而是結合行業屬性精準調控，讓中小企業獲得更大經營彈性。
  當然，「放」絕不等於放任自流，簡化事前准入，必須配套完備的事中事後監管機制，這也是本次修法「放管結合」的核心內涵。舊制過度依賴事前審批，一旦準照發放便缺乏持續跟蹤；新制度則轉變監管重心，將資源從事前重複核查轉移至後續常態巡查、違規糾治、聯合執法，形成「寬准入、嚴監管」的現代治理模式。
  如針對不同規管層級，監管手段分層匹配：無需行政條件規管的行業，以通用法律、衛生、市容管理為約束，市政、治安部門開展日常市容巡查，發現噪音、衛生違規即時勸阻處罰；登記制行業建立完整從業者資訊數據庫，市政署聯合治安、勞工部門開展定期流動核查，重點打擊無登記非法經營、外地黑工違規從業，尤以景點旅拍為監管重點，核實登記資格、經營地點與時段，制止擾客、佔用公共通道行為；審批制高風險場所維持定期消防、環保、場所安全複檢，對超時經營、容留未成年人、違規工序作業等行為嚴格處罰等。相信可以維護制度平穩運行。
  事實上，本次《特定業務及活動的規管制度》修法，不只是一部行政監管法令的更新，更是澳門持續推進營商環境改革、落實經濟多元發展的關鍵舉措，其價值橫跨中小企業發展、青年創業、旅遊產業升級、城市治理現代化多個維度，帶來多元共贏的長遠效益。
  第一，為本地中小微企業減負賦能，夯實澳門經濟基本盤。第二，扶持青年輕創業，激活新興旅遊業態潛力。景點有償旅拍作為近年興起的輕資產創業項目，備受本地青年青睞，但舊法監管空白令合法從業者無從立足，外地非法團隊佔據市場。新增登記制度專門向澳門居民開放，無技術門檻，僅以場地秩序為監管導向，為青年提供低門檻創業渠道。透過定期輪換、名額分配機制，保障更多年輕人平等參與市場，推動旅拍成為澳門特色旅遊配套服務，豐富訪澳遊客消費體驗，延伸旅遊產業價值鏈，助力澳門從單純觀光向體驗式旅遊轉型。同時，規範化管理解決非法勞工、公共空間濫用亂象，平衡旅遊產業發展與城市市容管理，實現新興業態有序成長。
  第三，完善城市治理體系，推動政府治理能力現代化。第四，營造公平透明可預期營商環境，助力澳門融入國家發展大局。持續優化營商環境是澳門推進「1+4」適度多元發展、參與大灣區建設的基礎條件。穩定清晰、分級合理的監管制度，能夠增強本地經營者、外來投資者對澳門市場的長遠預期，降低投資不確定性。簡化審批、規範新興行業、保障本地創業者權益，既能留住本土民間資本，也能吸引大灣區相關服務產業與澳門對接。與此同時，規範旅拍等跨境易產生灰色經營的行業，統一監管標準，有利於澳門與內地勞工、文旅執法機制協同，完善跨境服務治理，更好融入粵港澳大灣區一體化發展格局。
  值得一提的是，首場公眾諮詢會已於本月十二日舉行，會上市民普遍認同修法的必要性，認為有助促進行業健康發展及提升旅遊競爭力。其中多位市民關注「旅拍」規管問題，建議明確制訂登記制度、劃定具體拍攝區域、增加已登記人員的識別措施並加強執法力度；亦有市民就美容院提供按摩服務的規管表達意見，認為豁免按摩場所准照的建議切合業界實際情況；另有市民關注放寬未成年人進入桌球室等場所的限制，期望進一步釐清識別標準。政府代表逐一回應，表示將在綜合社會各界意見後審慎釐定具體執行細節。
  立法從來不是單向的制度頒布，而是政府、市場、社會三方的協同對話。特區政府開放長達四十五日的公開諮詢，正是秉持科學立法、民主立法的原則，充分尊重市場主體與市民的表達權，讓新法真正契合澳門產業與城市發展的真實需求。後續尚有兩場公眾諮詢會以及五場界別諮詢專場。各界要把握諮詢窗口期積極建言，才能減少新法落地後的執行阻力，讓「放管服」改革紅利真正惠及每一家中小企業、每一位本地創業者。