陳廣漢
  一、概念與問題
  2021年9月5日中共中央、國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》(簡稱「橫琴深合區總體方案」)，標誌著橫琴發展和建設進入一個新階段。從2009年橫琴新區設立開始，橫琴的發展定義經歷了從橫琴新區、自貿區到橫琴粵澳深度合作區(簡稱「合作區」)的階段性跨越。合作區發展實踐表明，在「一國兩制」架構下，建設高效的共商共管行政管理體制與團隊、構建共建共用利益分享與激勵機制，才能形成合作區發展的內生動力，實現將橫琴建設成為澳門經濟適度多元發展的新平臺、澳門居民生活就業新空間和粵港澳大灣區建設新高地的戰略目標。
  一般而言，行政管理體制是指一個國家或地區行政機構設置、行政職權劃分以及為保證行政管理順利進行而建立的一切規章制度的總稱。從本質上講，行政管理體制就是一個國家的政體及其管理制度的集中反映；從運行狀態上說，它就是行政管理機構、管理權限、管理制度、管理工作、管理人員等有機構成的一個管理系統，包括組織機構和行為準則。通過建立垂直科層管理結構和水準分權管理部門，實現行政管理職能在各管理部門合理配置以及相互協同。行政管治團隊是指由行政職能部門中的管理人員和工作人員組成的集體，為政府和組織的日常管理和運營提供支持和服務，保證政府管理制度的實施和運行。管治團隊的管治理念、個人素質和協作精神形成政府的治理能力。行政管理體制形成的「制度能力」和行政管理團隊形成的「治理能力」，在國家和區域經濟發展中扮演重要角色。從行政管理體制和治理團隊的視角觀察，在「一國兩制」條件下，在合作區構建一體化的行政管理體制和治理團隊，形成內生的「制度能力」和高效的「治理能力」，可以為加快合作區建設提供制度保障。
  激勵機制是在組織系統或團隊中，通過一系列制度、規則、方法和手段，激發和調動成員的積極性、創造性和主動性，以實現組織目標的過程。構建地方政府經濟發展的激勵機制是中國經濟成功的重要因素之一。中國改革開放以來的經濟發展經驗表明，通過重塑地方激勵機制，能夠激發各地發展活力，促進區域經濟競爭，推動經濟的快速增長。國內學術界的研究成果表明，我國改革開放以來中央政府與地方政府之間建構了「政治—經濟」雙重邏輯關係，中央政府和地方政府之間的激勵傳遞主要是通過政治和經濟兩種方式來進行。政治激勵主要通過中央對地方主要官員的考核與晉升機制發揮作用。這種考核早期主要是將地方政府官員的晉升與其轄區的經濟增長和經濟發展績效掛鉤，形成了一種以經濟增長為核心的官員晉升機制。經濟激勵主要通過財政分權的設計和建立，賦予地方政府一定的財政自主權和經濟管理權限，調動地方政府經濟發展的積極性。分稅制改革後，地方政府在完成中央稅收上繳後，可自主支配地方稅收和預算外收入(如土地出讓金)。這種「多收多留」的財政分成機制，使地方政府成為地方經濟的「剩餘索取者」，激勵其通過招商引資、發展產業，促進經濟增長，擴大稅收基礎，增加地方財政。
  內地經濟發展的實踐表明，中央政府可以通過調整地方官員考核指標，引導地方政府處理經濟增長、生態環境保護、公共服務、改善民生、城鄉協調發展等多重發展目標的關係。隨著治理目標的多元化和反腐推進，官員晉升標準逐漸從單一經濟增長轉向多任務考核，政治忠誠和創新績效的權重上升。當從過去單純追求經濟高速度變成了追求經濟高質量發展，從一維的「經濟增長」轉向多維的「經濟發展」目標時，中央政府需要不斷完善對地方政府多元發展目標要求相容的經濟激勵機制，在「激勵地方發展」與「維護中央集中統一」之間保持有效平衡。稅收優惠政策也是國家推動區域協調發展，促進對外開放、產業升級的重要政策工具。國家為了促進西部地區開發區發展，加快國家自貿區對外開放，促進國際跨境合作，加快高新技術產業及其園區發展，都可以對所在區域的企業和個人實施稅收優惠和減免。由此實現了「政治—經濟」雙重邏輯的互動：官員晉升激勵和財政分權構成核心驅動力，而中央通過動態調整考核體系和政策工具，平衡地方積極性與全局效率。
  上述關於我國地方政府經濟發展的激勵機制和考核體制的一些基本經驗，在構建橫琴深合區激勵機制中具有一定的借鑒意義，而合作區協同治理體制建設則是一個全新的課題，需要在實踐中不斷探索和完善。
  二、合作區行政管理體制和治理團隊建設
  「橫琴深合區總體方案」和「橫琴發展促進條例」從原則和頂層設計上，確立橫琴深合區的行政管理體制。隨著2021年9月17日橫琴深合區管理機構揭牌儀式在橫琴舉行，合作區行政管理體制和治理團隊基本架構逐步建立起來。與此前橫琴新區和自貿區相比，橫琴深合區行政管理體制和管治團隊發生了重要變化。
  從行政管理體制看，合作區建立了管理委員會、執行委員會和廣東省派出機構橫琴工委：(1)合作區管理委員會是負責合作區開發管理的議事決策機構，實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任，澳門特別行政區行政法務司司長擔任常務副主任，粵澳雙方協商確定其他副主任。目前，管委會設有五位副主任，分別由廣東省常務副省長和副省長、珠海市委書記、澳門特別行政區政府保安司司長和社會文化司司長擔任。(2)管委會下設合作區執行委員會和秘書處。執委會是負責深合區行政管理和公共服務職能的法定機構，負責合作區管理委員會的日常工作，承擔合作區建設主體執行責任，負責合作區具體開發建設工作，依法履行國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、專案建設、教育醫療、文化體育、社會保障等相關行政管理和公共服務職能。執委會下設9個職能局，分別是經濟發展局、金融發展局、商事服務局、財政局、統計局、城市規劃和建設局、民生事務局、法律事務局及行政事務局。(3)成立中共廣東省委橫琴粵澳深度合作區工作委員會和廣東省橫琴工作辦公室。它們是廣東省委和省政府的派出機構，主持廣東省委和省政府在橫琴的全面工作，負責黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等職能，履行屬地管理職能，配合合作區管理委員會和執行委員會推進合作區開發建設。從行政管理體制和治理團隊看，橫琴深合區具有如下特點。
  一是深合區行政級別提升與建設責任主體變化。2009年8月14日，國務院正式批准實施《橫琴總體發展規劃》，將橫琴島納入珠海經濟特區範圍；2009年12月16日，橫琴新區管委會在珠海市橫琴島正式掛牌成立，行政級別為副廳級。橫琴新區管委會為廣東省人民政府派出機構並委託珠海市人民政府管理。合作區成立後，橫琴的行政級別和行政主體發生重要變化。在2021年橫琴深合區建立之前，橫琴實際上是珠海市管轄的一個行政區域，該區域的公務員由珠海市任命，社會經濟發展由珠海市負責。合作區的設立使橫琴行政級別提高，橫琴建設的責任主體和開發主導權發生了變化，建設的責任主體由珠海市變為廣東省與澳門特別行政區政府，開發的主導權也由珠海轉移到粵澳雙方。中共中央、國務院印發的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》關於「健全粵澳共商共建共管共用的新體制」中，對深合區管理委員會、執行委員會和廣東省派出機構的職責以及粵澳雙方擔任相關主要職位做出了具體規定。按照這些規定，可以看出「橫琴深合區總體方案」賦予了澳門方在橫琴建設和開發方面有更大主導權和職責。第一，規定合作區管理委員會實行雙主任制。第二，組建合作區開發執行機構。合作區管理委員會下設執行委員會，履行合作區的國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、專案建設、民生管理等職能。執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派，廣東省和珠海市派人參加，協助做好涉及廣東省事務的協調工作。第三，做好合作區屬地管理工作。合作區升格為廣東省管理。成立廣東省委和省政府派出機構，集中精力抓好黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作，履行好屬地管理職能，積極主動配合合作區管理和執行機構推進合作區開發建設。廣東省委的派出機構名稱為中共廣東省委橫琴粵澳深度合作區工作委員會(簡稱「橫琴工委」)，省政府的派出機構為廣東省橫琴粵澳深度合作區工作辦公室(簡稱「橫琴工作辦公室」)。合作區管委會下設的執行委員會、廣東省委和省政府的派出機構「橫琴工委」和「橫琴工作辦公室」具體負責和主持橫琴的全面日常工作，這種行政管理架構體現了「一國兩制」原則和粵澳共建共管的特徵。
  二是交叉任職、共商共建的混合行政管理架構。從深合區成立開始，執委會下設9個局。根據各局的職能特點，選擇熟悉兩地制度、專業背景匹配的人員擔任領導職務，其中行政事務局、法律事務局、經濟發展局、規劃建設局、商事服務局局長由澳方派人出任，其餘4局局長由粵方擔任。近期經濟發展局局長調整為粵方出任。為了有利於合作與工作，各局正職與副職負責人由粵澳雙方交叉擔任，即澳方出任正職的局粵方出任副職，粵方出任正職的局可選擇澳門出任副職。
  三是經濟發展職能與社會管理職能融合。在國內眾多經濟開發區和合作區中，均推行經濟管理職能與社會管理職能分離的管理模式，經濟開發區承擔經濟發展的職能，而社會管理職能剝離給開發區所在的地方政府。實現這種行政管理模式的好處在於：(1)開發區管理部門能夠集中精力發展經濟，將開發區打造成為科技創新和新興產業發展高地和引擎，輻射和帶動本地經濟發展。(2)有些開發區和合作區跨越多個行政區，將社會管理職能留給地方政府，有利於社會管理。在粵港澳大灣區中，存在多種跨行政區的經濟開發區和合作區。例如，深圳前海深港現代服務業合作區就涵蓋寶安、南山和蛇口等行政區。在這種情況下，將社會管理職能與經濟管理職能分開，有利於合作區全力承擔國家賦予的改革開放和經濟發展特殊使命。(3)將社會管理職能剝離後，開發區或合作區可以採取更加多樣化的管理模式。例如，深圳前海合作區就借鑒香港管理經驗，引入法人治理方式，於2010年2月成立前海管理局。前海管理局為深圳市人民政府直屬派出機構，按照國務院批復前海總體發展規劃及深圳市出臺的有關法規規定，是實行企業化管理但不以營利為目的履行相應行政管理和公共服務職責的法定機構，依法在前海履行法律法規賦予的各項職責。國內還有一些經濟技術開發區推行「管委會+公司」管理模式。通過體制機制改革，將管理職能與運營職能分離，推行「管委會+公司」管理模式，管委會聚焦發展規劃、政策支持、服務等核心職能，公司負責園區開發，推動產業化投資，實現市場化運作。(4)合作區執行委員會是管理委員會下設的法定機構，主要承擔深合區經濟建設和民生管理等職能。一方面橫琴現在的產業基礎還比較薄弱，經濟體量小，經濟發展是橫琴解決一切問題的基礎。在經濟發展方面，充分發揮澳門自由港和低稅制等體制優勢，打造高水準開放新格局，為兩地以及與國際間的商品、要素和人員自由流動創造條件。在貨物放開、人員進出、跨境金融管理、國際互聯網數據跨境流動、市場准入制度等方面擴大對外開放，構建琴澳一體化的營商環境，聚集高端創新要素和企業，加快橫琴經濟高質量發展，為澳門企業和居民創造更多創業和就業機會。另一方面，由於橫琴要成為澳門居民生活工作的新空間，合作區要吸引澳門居民就業創業，對接澳門教育、醫療、社會服務等民生公共服務和社會保障體系，促進琴澳兩地社區治理和服務融合發展，有效拓展澳門居民優質生活空間。在橫琴工作生活的既有內地居民也有澳門居民，所以橫琴的社會管理體制機制建設是一個全新的課題。
  四是行政管理團隊人員身份和薪酬的多樣性。在合作區工作的行政人員結構呈現多樣化特點。從行政人員身份看包括公務員編制和非公務員編制的行政人員；從管理歸屬看，有合作區成立後廣東省、澳門特別行政區政府和珠海市派出的公務員，也有國家部委派出的幹部，還有原珠海市橫琴自貿區的公務員；有合作區成立後按照合同制在內地和澳門招聘的行政管理人員，這些管理人員不少是按照市場化方式高薪聘請的專業人士和管理者。上述各類行政工作人員的人事關係、工資待遇、考核要求均存在較大差別。例如，澳門公務員與內地公務員的管理和待遇不同，公務員與合同制招聘的政務官的管理和待遇不同，各級政府派出合作區的幹部的人事關係也不同。這些給合作區行政管理團隊的建設和管理增加了難度，在一定程度上也會影響工作效率。
  五是「橫琴模式」不同於「澳大模式」，「橫琴模式」是「兩制」的互補和融合，「澳大模式」是「一制」的延伸。合作區模式為「一國」條件下「兩制」的融合發展提出了新需要和實踐土壤，表明「一國兩制」實踐經歷了「井水不犯河水」到「體制機制對接」，再到「融合發展」的新階段。在「一國兩制」框架下，「兩制」的互補性會產生制度收益和紅利，同時「兩制」差異會產生摩擦，產生制度運作成本。儘量降低制度差異導致的成本，增加制度互補的收益，追求制度差異性和互補性條件的收益最大化和成本最小化，是推進粵港澳大灣區融合發展始終要追求的目標，合作區要成為彰顯「兩制」優勢的區域合作與發展的示範區。要在「一國兩制」框架下，推進橫琴深合區的行政管理體制和團隊的一體化建設，探索構建合作區執委會作為法定機構的管理體制，形成區域協同治理的內生「制度能力」和高效的「治理能力」，提高管理能力和效率，適應合作區經濟和社會發展的要求。
  三、合作區建設的激勵機制
  按照「橫琴深合區總體方案」提出的要求，合作區要打造具有中國特色、彰顯「兩制」優勢的區域開發示範，加快實現與澳門一體化發展，構建粵澳共商共建共管共用的新體制。廣東省據此制定的「橫琴發展促進條例」第十六條關於「廣東省與澳門特別行政區協商建立合作區收益共用機制」中規定：第一，合作區實行一級財政管理，具體辦法由廣東省人民政府制定；第二，合作區國有土地使用權出讓收入扣除成本後由合作區與珠海市均等共用；第三，合作區國民經濟統計指標數據納入珠海市統計。上述三條規定，明確了橫琴深合區的財政地位、經濟統計數據的歸口和土地收益的分配方式。下文將從橫琴深合區的財政地位以及深合區建設利益相關方的雙重視角對橫琴深合區的激勵機制進行探討。
  (一)合作區財政稅收自主權和特殊政策
  我國財政管理體制以「一級政府、一級財政」為核心原則，每一級政府實行一級財政，擁有獨立的預算編制權、收入組織權、支出管理權。同時，中央對肩負國家重大發展戰略的某些特殊區域實行一級財政管理體制，實行更加優惠的特殊財政稅收政策。合作區實行一級財政管理，擁有獨立的財政管理權，財政收支直接對接中央和廣東省，其財政預算由合作區管委會(執行委員會)自行編制、執行和監督。合作區可自主制定稅收政策和產業扶持政策，企業所得稅降至15％，高端人才個人所得稅負超過15％部分免征。對符合條件的澳資企業進一步放寬行業限制，擴大稅收優惠覆蓋面。目前實行一級財政特殊區域和國家級戰略平臺的有合作區、深圳前海和海南自貿港。其核心在於跳過中間層級，財政直通省級/中央，放權讓利，通過大幅提高財政收入留成比例、中央專項財政支持和稅收返還等政策，賦予其強大的財政自主權，為這些國家戰略區域的高速發展、深化改革、政策落地提供充沛、穩定、可持續的財力保障。為了加快橫琴建設和發展，橫琴的稅收全部留存用於本地建設與民生事業。
  （上，原載《港澳研究》）