立法介入兩岸談判論是既當裁判又當球員

一個星期前,當台灣政壇傳出,在中國國民黨透過「總統」選舉重掌台灣地區的執政權後而致「權力邊緣化」的王金平,為了要在兩岸關係事務上「軋一腳」,提出「兩岸協商簽署協議應送立法院審議」的訴求,並建議「行政院」盡速制訂《兩岸地區訂定協議處理條例草案》送交「立法院」審議時,本欄當時分析認為,王金平的這一主張符合「兩岸關係條例」的規定,有其合理、正當之處。因為既要考慮到兩岸協議涉及台灣人民的切身利益,民意機關有權「關切」,又要站在「代議機關監督」的角度,由「立法院」監督包括簽署協商協議在內的一切行政行為。而且,相關協議一俟獲得「立法院」審議通過,就成了「國家法律」、「全民意志」,而非是執政黨的一黨政見意圖所為,全民都得遵守,民進黨縱使是千萬個不願意,也只得乖乖地被迫接受。馬英九政權要繼續推動兩岸關係發展,就具有最高的正當性及法理依據。

然而,王金平卻似乎是「得寸進尺」、「得隴望蜀」。本周一開始,他的「胃口」發生了「質」的變化:其一、關於《兩岸訂定協議處理條例草案》的創制研擬,已由上周他曾主張的由「行政院」執行,變為由「立法院」自行提案,而且具體來說,還是王金平領銜提案。其二、王金平原來只是主張未來兩會簽署的協議,凡牽涉「憲法」或法律明定應以法律規定事項,涉及現行法律修正事項,人民權利義務事項,「國防」、「外交」、財政及經濟上利益的重大事項,以及其他經「立法院」決議認定的「國家」重要事項,都應送「立法院」審議,擴大到在兩岸協商過程中,必要時「立法院」可派員參與談判,而且在海基會出發談判前還必須與「立法院」進行秘密協商會議。

如果說,王金平上周的「國會行使監督權論」是合法合理,也有利於海峽兩會談判所簽署的協議轉化為台灣全民的共識,使之得以順利履行落實的話,那麼,王金平本周一開始就「加碼」提出的「國會直接加入論」,則是完全混淆「立法」與「行政」分立的「憲政」分際,而且也涉嫌肆意擴大「國會」對「政府」的監督權,甚至是涉嫌既要做「裁判」,又要做「球員」,觸發身份和利益衡突。正因為如此,該「草案」倘是由「立法院」本身提交,就更強化了其「侵權」的陰影。

王金平的構思一經曝光,當即引發朝野一片嘩然。主流主張指出,按照「憲政」精神,行政、立法有明確的分隔,「立法院」雖然可以監督兩岸政策的擬定推動,但實際的運作卻屬行政權,如果立法權介入就會紊亂「憲政」體制,形成立法權介入行政權,甚至是「立法院」變成「太上協商總司令」。有國民黨籍「立委」擔心,此舉會讓人解讀為國民黨內,或立法與行政機關之間在爭權,甚至會被誤會為王金平與馬英九爭權。甚至連民進黨籍「立委」也認為欠妥,如民進黨「立院」黨團負責人賴清德就反對「立委」上談判桌。然而,也有民進黨「立委」打蛇隨棍上,要求在「草案」中強化「利益迴避」的內容,規定海基會高層和談判團隊不得與大陸有任何利益關係。

對於朝野的質疑,王金平昨日仍振振有詞,聲稱「立法院」監督兩岸事務「天經地義」,就像爭取參加「世界衛生組織」、出席「世界衛生大會」那樣,也是行政部門與「立委」一起去活動。他暗諷批評者「腦筋轉不過關」。

然而,正如本欄上周二評析,台灣地區的「憲法」確立了立法監督行政、「行政院」向「立法院」負責的「憲制」精神,而「兩岸人民關係條例」也有兩岸簽署協議凡涉及修法及人民重大利益的,必須送交「立法院」審議的規定,故有關兩岸協議必須送交「立法院」審議的修法建議,有其適法性。不過,正因為這項「法案」涉及到行政權力,故在習慣上,應是由「行政院」研擬「法案」送交「立法院」審議,而不應是由「立法院」提案,尤其是作為「立法院長」的王金平,更應予以迴避。

但是,監督權是一回事,參與權卻是另一回事。所謂「立法院」還應參與兩岸談判工作,不但是在「憲制」精神上,顛覆了「立法院」與「行政院」互相制約,及「五權分立」的原則,而且在實務操作上也不利於兩岸談判的順利進行。這是因為,一、「立委」並非專業人員,且須顧及選票利益,這就決定了「立委」上桌談判,必會是「作秀」多於專業表現,並會將政黨政見引入到談判會場。因此,必會導致在談判過程中,己方步調並不一致,從而影響談判效率和品質。二、基層出身的「立委」為了維系及提高知名度,以助固票、拓票,必會自我炒作,把在兩會協商過程中的兩岸分歧以至台灣內部不一致的「內幕」,輕易炒作示眾,甚至是錯誤引述,對談判造成干擾。「陳江會談」後,「立委」出身的海基會顧問兼發言人馮定國「大咀巴」地錯誤引述「兩會互設帶簽證功能辦事處」消息,就敲響了警鐘。

既然如此,為何王金平如此熱衷要介入兩岸談判事務?這顯然是與他的形象和權力均呈「邊緣化」有關。過去,國民黨在野時,國民黨的政治舞台及權力重心都在「立法院」。而且,泛藍「立委」議席雖然過半,但卻分屬幾個政黨,還有泛綠「立委」席次也不少,都在在需要王金平發揮其調和圓融特長,進行協調。在此情況下,王金平的角色就顯得十分重要。

自今年初兩場選舉後,國民黨不但奪回了台灣地區的執政權,使到國民黨的政治舞台和權力重心,已從「立法院」轉移到「總統府」及「行政院」,王金平卻陷於「權力邊緣化」。而且即使是在「立法院」內部,也因泛藍「立委」議席超過四分之三,民進黨黨團喪失了「勢均力敵」的優勢,王金平在朝野黨團中進行協調鼎鼐的機會就大為減少,這使他那圓融調和「強項」弱化。再加上在國民黨「四大天王」中,連戰、馬英九、吳伯雄等在兩岸關係議題都成了「寫歷史的人」,只有王金平受制於「立法院長」的身份而無法「登陸」,顯得「斯人獨憔悴」。因此,他必須利用「立法院」的名器,在兩岸關係事務中軋上一腳,以防避自己「邊緣化」。

當然,這也不排除是「馬王之爭」的「延續戰」。--無論是中國國民黨主席選舉,還是國民黨「總統」候選人初選,本來「自我感覺良好」的王金平都敗在馬英九的手中。故眼前他的「小動作」,是否要向馬英九展示「實力」,並求在兩岸談判中與馬英九分享權力,平起平坐?也確是值得觀察。