行政法務司司長陳麗敏昨日代表特區政府向立法會引介《領導及主管人員通則的基本規定》和《公務人員職程制度》兩個「法案」。此顯示，澳門特區公共行政制度改革中兩個較為核心問題的改革，已進入立法程序。

特區政府公佈了上述兩個「法案」的主要內容之後，在坊間引起了廣泛的注意和議論，涉及本人切身利益的公務人員更是予以高度關注，並有人以各種方式「表態」。但較多的議題是集中在職務津貼及其追溯期等薪酬等方面，而有點忽略了公共行政制度改革本身應當達至的目標：改革公共行政制度中不適應在澳門實行「一國兩制，澳人治澳」、高度自治方針，及經濟社會型態向前發展的結構性問題，使到屬於「上層建築」範疇的公共行政制度，能夠有效地反作用於「經濟基礎」，以推動社會向前發展。

澳門的公共行政制度源自於前澳葡時代，雖然有其西方公共行政制度特色中的某些合理之處，但也明顯地帶有「殖民管治」的殘餘。尤其是在澳門過渡期間成形的法制化制度，既迫於「平穩交接」的壓力而不得不向「公務員本地化」讓路，但又為了保護某些可以留任的前期官員的既得利益，而為「公務員本地化」設障立絆。其中的「代任制」及「非實位制」等，可能才是可以大拍胸膛宣揚「澳門，就是與別不同」的「澳門特色產物」。遺憾的是，這兩個「法案」，對這兩種不利於全面貫徹落實「澳人治澳」、澳門人當家作主精神的的陳規陋習，未有進行徹底的改革。

在坊間議論中，對離職公務人員「過冷河」期只有半年的設置，也頗多異議。本來，為增進民眾對政斧及其決策過程公正廉能的信心，及防範公務人員離職後的利益衝突並損及國家及公眾利益，多數國家和地區對公務人員離職後的就業或活動訂定「過冷河」亦即「旋轉門」條規，是「依法治國」、「依法行政」的具體表現。在這方面，澳門是遠落後於世界潮流，并與國際慣例脫軌的。因此，過去某些公務人員離職後出任與其在任時所主管業務密切相關的職位的例子，俯首即可拾之。比如，有曾在賭牌競投委員會中出任要職者，辭職後即到某投得賭牌商團出任高職，明顯地是發生了利益衝突，甚至會讓人產生「預作利益輸送」的感覺。這種情況，在其他地區是不可思議的。

現在，特區政府在推動公共行政制度改革中，終於發現了這個「漏洞」，並決意要堵塞之。但由於「塞漏」的日期，與本屆政府任期將要結束的日子過於接近，而且「過冷河期」只有短短的半年，因而在坊間又引起另一種質疑之聲：只是專為現屆政府中的某些可能不會為第三屆政府繼續任用的政務官而設，而不是從澳門特區的長治久安出發。

坊間的議題，或許有所偏頗。但「法案」中對「過冷河」制度的設立方式，卻確是有可以商榷之處：一、將「過冷河」制度普及化，及於全體公務人員，可能會抵觸「澳門基本法」和「國際人權公約」有關「勞動權」和「求職權」的精神。二、但對特定職位的「過冷河」期限只是定為半年，卻又達不到避免「利益衝突」之目的。

很明顯，「法案」對「過冷河期」訂定為半年，是基於要將該項制度的適用對象「普及化」，為避免離職公務人員的「就業權」受損，而只好縮短「過冷河期」。

然而，世界各國各地區的經驗，卻正好是與「法案」相反：其一、「過冷河」制度的適用對象是實行「特定制」，亦即不搞「一刀切」，只是針對有可能發生利益衝突的職位；這樣，就不會發生觸犯「勞動權」、「求職權」的嫌疑。實際上，美國採特定行為禁止，英國採審查方式，法國及加拿大採職務及行為的限制，日本原採以職務禁止為原則、特許為例外，但鑑於成效不彰，修法後改採較嚴格的規定，即特定行為之禁止。我國台灣地區也是採取特定職務禁止制。總之，並非是普及於全體公務人員。

其二、正因為是有目的地針對某些敏感職位，故「過冷河期」就訂定得較長。如日本《公務員法》第一百零三條規定，「營利事業之職務，與職員離前五年內所任人事院規則規定之國家機關有密切關係者，該職員於離職後兩年內，不得就任或承諾就任該事業之職務。」我國台灣地區《公務員服務法》第十四條之一也規定，「公務員於其離職後三年內，不得擔任與其離職前五年之職務直接相關之營利事業之董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問」。這些規定與澳門的「半年」相比，才是較能發揮其防止公務員利用其服務公職的機會，累積日後轉業的資產，以便日後任職營利事業時，循原任公職的管道或機會，牟取不當利益或取得其他競爭者所無法享有之便利的較有效方法。

也就是說，「法案」對「過冷河」制度或稱為「旋轉門條款」的設計，在條文過於簡略之下，很難發揮約束效果。但相對地，在面對「老齡化社會」時代即將來臨，對於離職公務員的就業若一律採此限制，似乎並不妥適。因此，宜朝向公益與私益兼顧的方向，亦即是在防杜公務人員在離職後假借原任職政府部門的資源，以獲取就業機會的前提下，同時能顧及其個人工作權的保障。除了是採用「特定職務禁止制」之外，還宜設立審核專責機構。這，不但可協助將離職公務人員及早規劃以免觸法，亦能使其發揮所長，促進產官人才交流。