本欄上周六述及，「問責制」有廣義的國際慣例上的政府對其所屬各級部門現任主要負責人在所管轄的部門和工作範圍內，由於故意或過失，不履行或者未正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和後果的行為，進行內部監督和責任追究的制度；也有狹義的香港特區政府所實行的以「部長制」為主要特徵的問責制。為此，澳門特區政府倘是按照特首崔世安的行政改革構思，要實行「問責制」的話，究竟是實行廣義的問責制，還是實行狹義的問責制，抑或是實行將上述兩種問責制揉合起來，集中其精粹的問責制，則值得審慎研究。

本欄上周六介紹了廣義問責制的定義和一些特點，現在則述介狹義問責制的定義及其內容。記得，在香港特區政府計劃實行狹義問責制之時，在北京大學港澳台法律研究中心和香港樹仁學院當代中國研究中心於二零零零年六月二十七日至二十八日在香港舉行的《香港基本法實施三周年的回顧和前瞻》學術研討會上，北京大學憲法學博士生、香港施文律師行律師鄭國杰發表了題為《在香港特區實行「部長制」必然抵觸基本法》的論文。他指出，英式的部長制又稱為「內閣制」，美式的部長制亦稱「美式總統制」，這兩種政制分別與議會政治或政黨政治密切相關，其中英國內閣可視為領導議會的委員會，美國政府的部長須經參議會同意後又總統任命。而《香港基本法》規定，香港特區實行行政主導，香港立法會議員不能同時兼顧政府公務人員，且立法會的任期與行政長官的任期並不相同。倘在香港特區實行「部長制」，不論是英式的部長制或是美式的部長制，都勢必觸及到修改基本法的有關條款，都是不可能的也是不應當的。因此，特區政府必須仍然要按照基本法的有關規定，在香港特區繼續實施行政主導，行政機關向立法機關負責，行政機關與立法機關既是相互制衡，又是相互配合的關係。

鄭國杰在這裡所稱的「部長制」式的問責制，很明顯是屬於政治體制的概念。而後來香港特區政府所實行的問責制，則是改變了香港回歸前的主要官員都是公務員的人事制度，改以合約方式聘用的問責制主要官員，最長任期為五年，但不得超過提名他們的行政長官的任期；在任期之內，他們各自負責由行政長官指定的政策範籌，統領所轄部門的工作，制定政策，解釋政策，推介政策，爭取立法會和市民大眾的支持，並且為其政策的成敗直接向行政長官負責，並通過行政長官的領導，履行對市民的責任，在必要時，行政長官可以終止他們的合約的制度。卻是人事制度的概念。實際上，回歸初期香港特區政府的公共行政體制尤其是人事體制，是由前港英政府的人事體制延續過來的。政府的主要官員都是公務員，而公務員是一個承擔政府行政管理職能的專業群體，按照公務員條款聘任、考核和晉升，堅持職位常任、政治中立、專業性的原則。對於主要官員來說，公務員的性質有利於他們的行政管理，但這樣的身份與他們的決策者位就明顯的不相適應，因而在具體運作過程中往往會產生許多意想不到的困難。比如，在市民對政府的問責制要求日漸突出的情況下，負責或參與特區政府決策的主要官員必須要為自己的決策行為負責，在必要時為施政的失誤而引咎辭職，但公務員的身份卻使他們無須也不能為自己的政策行為承擔政治責任。相反，他們只需負責任地履行公務員的職責，只要符合公務員的行為準則，就會獲得晉升的機會。這樣一種體制性的矛盾及其引發出來的一系列問題，促使特區行政長官董建華下決心對政府體制進行必要的改革，以便能夠有效地完成行政長官及政府面臨的政治使命，因而推行了「主要官員問責制」。

後來，執掌基本法釋法大權的全國人大常委會並未表態「部長制」違反基本法，證明鄭國杰的論文是弄錯了概念，誤會香港特區政府將要實行的部長制是屬於政治體制的範疇。不過，香港特區政府實行的部長制，雖然在方式方法上確是有著「部長制」的影子，實際上許多媒體直接把新的主要官員稱為「部長」，但正式的官方文件並沒有把主要官員問責制說成內閣制，「內閣」這個名稱也不被正式使用。這種部長制，其實是行政主導之下，改革人事制度，將主要官員原來是來自公務員的模式，改為合約聘制，並非終身職務，須對自己負責的範疇圍得失負責。但職業政治家確實擔當了最主要的政府職位，並組成了在內閣首席部長（即行政長官）領導下的政府。從政府體制的類型看，這樣的政府體制的確屬於內閣部長制的形式，保持了「部長制」亦即「內閣制」的一些特徵。但卻不是真正意義上的部長制。準確地說，這是一種類似於內閣制的政府體制。

比較起來，澳門特區政府現時的主要官員來源，有點相似於香港特區政府的「部長制」，但仍有明顯差制。相同的是主要官員不再全是公務員，既可以來自公務員，也可以來自社會各界人士。這樣一種更具彈性的聘用制度，使特首可以從公務員隊伍以內或從社會各界人士中挑選最合適的人士擔任主要官員。而不同的是，在香港「問責制」中，接受主要官員任命的公務員（公務員事務局局長除外），都必須辭去公務員的職務，而成為按合約僱佣的全日制、政治性任命官員。接受主要官員任命的非公務員人士，則須按合約加入政府擔任主要問責官員。新的僱佣條例，不再與公務員的薪酬掛鉤，但會根據行政長官的意願而被經常檢討。而在澳門，現時擔任主要官員的公務員，仍然具有公務員的身份。

另外，香港實行「問責制」的主要官員全部進入行政會議，以強化行政會議的工作。他們直接參與制定政府的整個政策，決定政策推行的優先次序，協調跨部門的工作事項，使得施政能夠更快捷、更全面地響應社會的訴求和切合市民的需要。根據《香港基本法》的規定，行政會議也包括其他社會人士和立法會議員，使到職業政客成為行政會議主要的和基本的成員，從而有效地將行政會議轉變成為一個類似內閣制的機關。而在澳門，雖然在第一屆特區政府的主要官員都基本上是行政會議成員，但從第二屆政府起，只剩下一個行政法務司司長留在行政會議，「內閣制」的色彩已經完全淡化。

比照特首崔世安在「施政報告」中所指的問責制，主要是指明確各級官員的政治責任、行政責任和法律責任，形成完整的政府責任鏈的責任制，不要與「部長制」以至是「議會政治」相混淆，以為澳門要進行「政治體制改革」，將行政主導改為立法主導。