澳門特區的立法不作為情況也十分嚴重 澳門特區的立法不作為情況也十分嚴重

就在特區政府因應民間關於澳門法律改革滯後的批評,宣佈計劃成立起草法案的中央統籌機制之際,立法會議員陳明金、吳在權、麥瑞權等也對「行政不作為」提出了書面質詢。這兩件事雖然是各自獨立的行為,但由於時間上的巧合,這就促使人們引發了一個新的話題,就是「立法不作為」的問題。實際上,「立法不作為」與「行政不作為」是互相對應也互相呼應的,突出了澳門特區政治的兩大領域中的現狀。而所謂「行政不作為」,就如陳明金、吳在權、麥瑞權等議員所言,許多關乎社會長遠發展,與民生息息相關的法律法規,例如大廈管理法規及樓花買賣制度等遲遲未見修改及出台,導致社會亂象頻生,矛盾加劇。而「立法不作為」,則是澳門特區法律改革滯後的關鍵原因之一。這兩種「不作為」,真是一對「難兄難弟」,成為阻礙澳門特區向前發展的絆腳石。

所謂「立法不作為」,主要指的是立法機關不作為。其「不作為」包括三個要素,一是行為主體存在作為的法定義務;二是作為主體沒有履行該法定義務;三是行為主體不履行法定義務造成了損害。實際上,按照《澳門基本法》對澳門特區政制的設計安排,澳門立法會是澳門特區的唯一立法機關,亦即是澳門特區立法的行為主體,因而「立法不作為」的責任,主要的就應由這個「唯一立法機關」來承擔。其他機關是無須「越俎代庖」地承擔這一責任的。

然而,也正是由於《澳門基本法》對澳門政治體制設定了「行政主導」的定位,故《澳門基本法》第七十五條規定,有關涉及公共收支、政治體制或政府運作的法案的提案權,並不掌握在立法機關的手中,而是由特區政府來行使。而關於涉及政府政策的議案,雖然立法會議員可以以個別或聯名的形式提案,但在提出前必須得到行政長官的書面同意。因此,即使立法機關希望在這些領域能夠做到「有所作為」,但只要政府一日沒有提案,立法會就「動不得也哥哥」。而偏偏澳門特區法律改革滯後的聚焦點,就是集中在這幾方面。就此而言,這幾個領域的「立法不作為」的責任,立法會承擔不起;如硬要由立法會來承擔,也就真的是冤枉了它。所謂「冤有頭債有主」,這方面的「立法不作為」的責任,還應是由特區政府來承擔。

其實,要說政府和立法機關「立法不作為」,也並非全面、準確,因為有時還是很有作為的。比如,《澳門基本法》第二十三條授予澳門特區為維護國家安全自行立法的責任,澳門特區就完成得很好。尤其是負責提案的特區政府,既主動積極提案,又充分發揚民主精神,發動廣大民眾參與討論,並根據收集到的意見和建議進行修改。議案在送交立法會後,議員們又積極履行責任,在很短的時間內就將之審議完畢並予以通過,填補了國家安全網上的一個「空白」。比照起回歸比澳門早幾年的香港特區,至今仍是為二十三條立法遙遙無期,澳門特區在這方面是有所作為的。

然而,這是屬於中央與澳門特區關係的領域,是中央授權澳門特區自行立法的。至於屬於澳門特區行使高度自治權的領域的立法,卻是呈現嚴重的「立法不作為」狀況。

按照相關學術論著所述,以不作為的主體來劃分,「立法不作為」分為廣義的「立法不作為」與狹義的「立法不作為」。其中狹義的「立法不作為」,僅指代議機關(在澳門特區即是立法會)應該立法而不立法的行為。這只適合於「三權分立」政制的國家與地區。德國、日本、韓國及我國台灣地區的憲法學研究及實務上都是在此種意義上使用「立法不作為」這個概念。至於廣義的「立法不作為」,則是指凡是與法規範的創制活動有關的權力不行使。這種廣義上的不作為,除了是代議機關法律創制權的不行使之外,還包括兩種情形,一種是立法機關有意或無意地不作為以致形成基本法律規範漏洞的行為;另一種情形是行政機關法案創制權和行政法規立法權的不作為。澳門特區則是屬於後一種「立法不作為」,亦即特區政府沒有認真地履行《澳門基本法》第七十五條所賦予和授予的權力,向立法會提交相關領域的法案,「迫使」立法會處於「立法不作為」的狀況。

如以程度標準劃分,「立法不作為」也分為絕對「立法不作為」與相對「立法不作為」。絕對「立法不作為」又稱完全「立法不作為」或真正「立法不作為」,指的是立法機關有立法義務但實際上根本不履行,致使法律沒有被制定的情形。至於相對「立法不作為」,又稱不完全「立法不作為」或不真正「立法不作為」,是指立法機關應該修改或廢止法律而不予修改或廢止而構成的不作為。澳門特區這兩種情況都擁有,具體表現在以下幾個方面:

其一、立法機關已經制定了法律,但是隨著情況的變化,該法律已不再適應變化的需要,而立法機關怠於修改法律導致對居民基本權利的侵害。其中最明顯的例子,就是《司法制度綱要法》中剝奪行政長官、立法會主席和主要官員的上訴權,及《廉政公署組織法》、《廉政公署部門組織及運作制度》,並未對偵查案件的時限作出明確規定,與《刑法》和《刑事訴訟法》嚴重抵觸。當然,還有許多涉及民生的法律,是在澳門回歸之前頒佈的。經過十年以上的發展變化,這些法律的許多規定都已嚴重滯後,但至今仍未有修改。

其二、立法機關某些已經制定的法律,但隨著社會的變遷,新的社會形勢已不再需要原有的法律,甚至其本身就是與《澳門基本法》嚴重抵觸的,而立法機關卻怠於廢止該法律。比如,有關民政總署的法律,與《澳門基本法》第九十五條關於「非政權性的市政機構」的定位有很大的差距,也使《澳門基本法》「附件一」關於特首選委會委員必須有「市政機構成員的代表」的規定,無法落實。但至今仍怠於修改《設立民政總署》、《訂定民政總署之組織及運作》法律。

其三、回歸前制定的法律,有一些在回歸後必須根據《澳門基本法》的相關規定和全國人大委員會「關於處理澳門原有法律的決定」進行修改,而立法機關在較長時間內怠於修改法律,此種情形亦構成了「立法不作為」。另外,特區政府曾經發布過法律改革的短中期計劃,但其中有不少項目直到如今也沒有完成。這就構成了行政機關在行使法律創制權方面的「立法不作為」。

其四、立法機關制定了有關法律,或是行政機關已提交了法案,但違反平等原則只賦予一份人利益,而排除了同其具有同等條件的另一部份人的利益,此種情形一般被稱為違反平等原則的「立法不作為」。比如,最近爭議很大的《因執行公共職務的司法援助》法案,在近日宣布調整前就犯有這方面的毛病。