葉海波

三、澳門特區行政主導制的完善

澳門特區行政主導制發展的核心問題是如何在充分發揮行政法規的功效，提升管治效率的前提下有效地規範行政法規制定權並充分發揮立法會的功能。經全國人大常委會備案的《關於訂定內部規範的法律制度》相對明確了立法與行政的關係，如法律效力高於行政法規：澳門特區立法會享有全部自治事務立法權及重要事項立法保留權;行政長官享有獨立制定行政法規，可就法律空白事項制定行政法規，但上述努力仍未能圓滿解決澳門特區行政主導制的核心問題。同時，在確認行政長官獨立法規制定權後，「鑒於行政長官本身的職權就較為強勢，加上澳門立法會在立法領域的積累相對較少，今後獨立行政法規的數量和影響勢必會更大」。為此，我們應當以行政法規正當地位及有效規制和立法會功能有效發揮為主要內容，進一步完善澳門特區的行政主導制。

(一)拋棄舊見，回歸基本法，肯認行政法規的功效

雙軌一單軌立法制的認知模式以嚴格的三權分立為立論前提，堅持認為立法機關只能享有立法權，行政機關只能享有行政管理權，司法機關只能享有裁判權。在此前提下，雙軌一單軌立法制的認知模式認為，《澳門基本法》否定了雙軌制立法模式，立法會獨享全部立法權。行政長官行使的行政法規制定權是行政管理權之一，依據依法行政的原則，行政法規之制定必須具有明確具體的法律依據，只能是執行法律的既有規定。在單軌制的主張下，立法會必然全面保留所有立法的事項，故單軌制的主張實質是立法會的全面保留，而行政法規的功效則被限定為法律縫隙的填補和執行。以雙軌一單軌立法制為認知模式解讀《澳門基本法》確立的政治體制和行政法規的功能，缺陷十分明顯：一是將國家權力嚴格分為立法、行政和司法三權並且主張立法機關，行政機關和司法機關對應地只能享有立法權、行政權和司法權的立論前提，顯然不符合當下國家的實踐，更是忽視了澳門特區政治體制的特殊之處。如在普通法系國家存在法官造法的現象，在中國大陸和法國，行政機關可以制定行政法規，行政法規是一種獨立的法源。僵化地以所謂的三權嚴格分立的理論套用《澳門基本法)的規定，是一種不客觀的學術和處事態度。實際上，《澳門基本法》確立了行政主導，立法行政和司法三個機關相互獨立相互制衡的政治體制，對澳門特區行政主導體制的解讀應當置重於三機關間的關係，而非抽象的三權間的關係。同時，值得注意的是，《澳門基本法》既保持了原有制度中的有效部分，亦是在中國法體系下制定的，較為直接地，反映了中國關於立法的認知。這哈為雙軌一單軌立法制認知模式所忽視。二是立法會全面保留的觀點顯然忽視了現代社會對政治治理效率的高層次要求，而行政法規恰能有效回應社會對效率的要求，在大多數國家拋棄全面保留走向權利保留的時代，全面保留的主張亦十分陳舊。

總之，如澳門終審法院在判決中所言，對於澳門特區政治體制的分析，「根本上要分析《基本法》」，而不是執著於一種抽象的類型化理論。進而言之，根據基本法的規定，承認行政長官獨立的行政法規制定權，肯認行政法規的特有功效，是澳門特區行政主導制健康發展的應有之義。

(二)建立合作提案機制，充分發揮澳門特區立法機關的功能

《關於訂定內部規範的法律制度》雖然確立了法律保留制度，並限定行政法規的規範範圍，並授權行政長官「得就法律沒有規範的事宜設定初拾陸的規範」，在行政長官領導的特區政府手握法案提案大權的前提下，「法律沒有規範的事宜」的範圍實際上取決於特區政府是否積極行使提案權。「從維護澳門本地權力適應平衡的角度出發，應當有意識地強化立法會專屬領域的立法工作」 ，建立議員與政府的合作提案程序。

《澳門基本法》第75條規定，「澳門特別行政區立法會議員依照本法規定和法定程序提出議案。凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。」依此條的規定，議員在獲得行政長官書面同意的前提下可以提出關於政府政策的議案，可以提出「不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案」。議員是否可以提出「涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案」？澳門特區終審法院認為，「這些事項只有在政府提出法案的情況下才可以作為法律的標的」，承認政府對於這些事項的專屬提案權。 但在《關於訂定內部規範的法律制度》通過後，我們必須更加審慎地思考這一問題。

《關於訂定內部規範的法律制度》第6條確立了法律保留的事項，其中有些內容明顯的涉及「公共收支、政治體制或政府運作」 ，若立法會議員對此類法案無提案權，特區政府怠於行使法案提案權，行政長官依據「得就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範」的授權以行政法規代替立法會的立法，上述法律保留制度將淪為空談。這顯然不是特區政府、立法會及全國人大常委會的意願一一特區政府提出《關於訂定內部規範的法律制度》的法案，立法會通過此一法律，全國人大常委會給予備案。因此，基於《關於訂定內部規範的法律制度)確立的法律保留制度，對於《澳門基本法)第75條的議員可以提出「不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案」的解釋，應當強調立法會與行政長官間的合作，其含義可適當解釋為立法會議員可獨立提出「不涉及公共收支，政治體制或政府運作的議案」 ，可與特區政府合作提出《關於訂定內部規範的法律制度》第6條保留範圍內「涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案」。《澳門基本法》授權立法會議員在獲得行政長官書面同意的前提下提出政府政策的議案，是「行政與立法相互配合的體現」，承認立法會議員可合作提出《關於訂定內部規範的法律制度》第6條保留範圍內「涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案」，強調的亦是合作，而非削弱特區政府的專屬提案權，完全符合澳門特區行政主導制的本意。

當然，《關於訂定內部規範的法律制度》第6條法律保留的規定，或許具有更為豐富的含義。在一般意義上，法律保留制度的功能旨在通過排除行政權對特定事項的管轄來限制行政權，因而具有消極的功能，但在澳門特區政府主導提案的情況下，法律保留制度或許具有特殊的內涵——對於法律保留範圍內的事項，在立法會表達立法意願後，特區政府應當積極配合行使法案提案權。總之，在澳門特區行政主導制下，法律保留制度的功能更突出行政與立法的合作，而不是制約。澳門回歸後的十餘年實踐中，立法會亦曾就諸多不適宜由議員提出議案的議題進行研究，並將結果較交特區政府跟進並敦促政府儘快提出相關法案，但顯然，立法會與特區政府間就《關於訂定內部規範的法律制度》第6條保留範圍內「涉及公共收支」政治體制或政府運作的議案」提案合作問題尚未形成共識，更未建立成熟的合作機制，這是澳門特區行政主導制進一步完善必須解決的問題。

(三)完善行政法規的監督機制

在《關於訂定內部規範的法律制度》明確行政長官的獨立行政法規制定權及其廣泛的規範範圍後，行政法規的合法性控制成為重要問題。《澳門基本法》中並未建立明確的審查機制。在《澳門基本法》的實施中，澳門法院宣稱法院具有審查權，引發法院審查權合法性的廣泛爭議。 依據《關於訂定內部規範的法律制度》的規定，行政法規包括獨立行政法規和補充性行政法規，後者只能為執行法律而訂定所必需的具體措施，受制於法律優先的原則，法院對這類行政法規的審查屬行政權的司法控制，應無異議。有爭論的是法院是否有權審查獨立行政法規。這是爭議的焦點。獨立行政法規依據基本法制定，其審查屬基本法審查，具有違憲審查的性質。鑒於相關爭論十分激烈，全國人大常委會有必要對《澳門基本法》作出解釋。本文認為可以通過解釋授予澳門特區終審法院以行政法規審查權，同時明確終審法院在審查過程中，對於涉及的中央管理事項和中央與特區關係條款提請全國人大常委會解釋。在此基礎之上，澳門特區終審法院的審查機制應當以抽象審查為主。眾所周知，《澳門基本法》和《香港基本法》關於基本法解釋權的規定幾乎完全一致，澳門特區法院均可以解釋基本法，由於在澳門上級法院針對具體個案作出的判決並不具有普遍約束力，法制統一必然面臨挑戰。 澳門特區第9/1999號法律《司法組織綱要法》第44條第二款(1)項、第45條第(4)項和第46條第二款規定了終審法院「統一司法見解」的管轄權及該項管轄權行使的程序和組織機制，這或許是一個突破口。根據《司法組織綱要法》的規定，終審法院評議會有權依據訴訟法律的規定統一司法見解，製作關於統一司法見解的上訴卷宗。通過適當的程序設置，如在下級法院審判中有關於行政法規合法性爭議時，提交終審法院啟動評議會程序作出具有普通約束力的司法解釋，澳門特區現行的司法見解統一機制能夠彌補當下司法審查現狀中的不足。

（下）