全國人大常委會副秘書長　喬曉陽

( 2012 年3 月1 日)

在座談會開始時，李飛副主任已經通報我們這次是受委員長會議的委託來的，目的是就全國人大常委會的決定向澳門各界人士作進一步說明，同時也聽取你們的意見，交流我們的看法。李飛副主任介紹了這次全國人大常委會作決定的程序和決定的主要內容，闡述了決定的法律效力，張曉明副主任就如何貫徹落實決定作了簡明扼要的講話。剛才叉聽了各界人士的發言。近兩個月來，我幾乎每天都看澳門報紙，閱讀有關澳門政制發展問題的各種報道和文章，關注不同的意見和看法。我瞭解的情況與剛才發言的情況是一致的。這個情況是什麼呢?概括起來就是:澳門社會普遍認同處理特區政制發展的決定權在中央，同時普遍希望能夠對2 0 1 3年立法會產生辦法和2 0 1 4年行政長官產生辦法作適當修改，這是共識，有不同看法的是要不要規定兩個“維持不變”社會主流意見認為應保持兩個不變，但也有人希望對兩個產生辦法作根本性的改變。全國人大常委會的決定已經規定了兩個”維持不變”，那麼，其理據是什麼?少數人的不同意見是否得到考慮?我想這是大家關心的一個問題。關於這個問題， 全國人大常委會決定有一段很重要的話， 我在這裏讀一下: “會議認為什《中華人民共和國澳門特別行政區基本法>》 (以下簡稱澳門基本法)第四十七條已明確規定，澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。澳門基本法第六十八條已明確規定，立法會多數議員由選舉產生。有關澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會產生辦法的任何修改，都應當符合澳門基本法的上述規定，並遵循從澳門的實際情況出發，有利於保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定，有利於行政主導政治體制的有效運作，有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益，有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則。”這段話為什麼重要?因為它表明了全國人大常委會作出有關決定所遵循的原則， 同時， 決定規定兩個“維持不變”的理據，也體現在這段話之中。下面，我想著重圍繞這次決定所遵循的原則及理據作進一步說明，同時結合澳門社會關注的一些問題，談談個人的看法，與大家交流。

一、決定符合澳門基本法及其有關解釋的規定， 即遵循合法性原則。

澳門特別行政區兩個產生辦法修改，必須符合基本法及其有關解釋的規定， 也就是必須遵循合法性原則，這應當是大家的共識。那麼，在處理澳門政制發展問題上，怎麼做到符合基本法及其有關解釋的規定?這包括程序和實體兩個方面。程序方面比較簡單，即兩個產生辦法的修改要符合澳門基本法附件一和附件二及其有關解釋確立的“五步曲”程序。關鍵是實體方面，要符合基本法的規定，就要深入研究和分析基本法關於兩個產生辦法的規定，不僅要看具體條文， 而且要把基本法作為一個整體來理解。從整部基本法來看，它規定了澳門特別行政區制度，而政治體制是這套制度的一個組成部分，兩個產生辦法是政治體制的一項重要內容。從具體條文來看，除了決定引用的第4 7條和第6 8條外，基本法附件一規定，行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會依照本法選出，報中央人民政府任命。從第二任行政長官開始，行政長官選舉委員會由四個界別人士共3 0 0人組成。基本法附件二規定第二屆立法會由2 7人組成，然後規定“第三屆及以後各屆立法會由2 9人組成”，無論是第二屆還是第三屆及以後，立法會均由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成。需要特別注意的是，基本法附件一和附件二的上述規定，同基本法其他條文一樣，是一種常態規定，當然可以修改，但從立法原意來講，是希望能夠長期實行的。這一點如果與香港基本法的有關規定進行比較，就更加清楚。香港基本法關於行政長官產生辦法和立法會產生辦法都規定了一個普選目標，而且香港基本法附件二隻規定到第三屆立法會產生辦法，這說明香港基本法傾向於在回歸十年之後可以對兩個產生辦法進行修改，以循序漸進地達至普選。澳門基本法對兩個產生辦法作出常態性規定，對立法會的規定是“第三屆及以後各屆”與香港基本法的規定明顯不同，說明澳門基本法傾向於保持兩個產生辦法的穩定，因此，全國人大常委會決定規定的兩個“維持不變”符合澳門基本法有關規定的立法原意。

講到這裹，我想順便講一講澳門社會十分關注的兩個問題。

一個是澳門是不是可以實行普選。對於這個問題， 兩個產生辦法要分開來講。關於行政長官產生辦法的規定，在澳門基本法起草時有一個共同的理解， 體現在澳門基本法起草委員會政治體制專題小組最後一次會議的工作報告中，原文是這樣說的:“有意見認為應把普選行政長官作為目標加以規定。委員們認為，普選應從澳門實際出發，草案目前規定行政長官通過‘選舉或協商產生，並未排除將來澳門選擇普選行政長官的制度，因此，草案的寫法是可行的。”澳門回歸後，何厚鋒先生和其他基本法起草委員也都講過類似的話，澳門報刊也有許多文章反映這種共識。可以說，這個問題是明確的。關於立法會產生辦法的規定，中葡聯合聲明規定， “澳門特別行政區立法機關由當地人組成，多數成員通過選舉產生”眾所周知，這裏的“多數成員通過選舉產生”指的是將有部分委任議員。我看澳門幸師品有許多文章指出，這個規定是應葡萄牙政府的要求寫上的，也是中葡雙方的共同理解。因此，在基本法起草過程中，從來沒有把立法會全體議員由普選產生作為一個選擇方案，因為這不符合中葡聯合聲明。基本法第6 8條第二款規定， “立法會多數議員由選舉產生”，應當作同樣的理解，因此，可以說基本法已經排除了立法會全體議員由普選產生的辦法。我看到澳門報刊的文章，大多數的意見也認為，無論怎樣修改立法會產生辦法，都要受到基本法第6 8條第二款規定的限制， 即都不能規定立法會全體議員由普選產生，說明澳門社會對基本法規定的立法原意是十分清楚的，因此，立法會能否實行全體議員普選，答案也是明確的。

另一個問題是能不能提出一個普選時間表。澳門基本法是在香港基本法之後制定的，澳門基本法沒有規定普選目標，正如何厚鋒先生曾經指出的，這絕不是疏忽，而是反映了當時基本法起草委員會以及澳門社會的共識。我前面引用的基本法起草委員會文件，也說明瞭這一點。這不僅印證了基本法的立法原意是希望兩個產生辦法能夠長期實行，而且由於沒有規定一個普選目標，這就決定了澳門特別行政區兩個產生辦法的修改，同基本法其他條文修改一樣，只能立足於特定時期澳門的實際情況作出適當的修改，以後有需要再作修改，而不能在基本法之外設定一個目標， 然後提出所謂時間表。正確貫徹落實基本法規定， 對兩個產生辦法的修改，應當有什麼需要修改的地方，就修改什麼，如果一定要設定一個目標，目標應當是任何修改都必須符合澳門的實際，我認為這才是正確態度。

二、決定符合澳門特別行政區的實際情況，即遵循適當性原則。

澳門回歸祖國後，中央決定在澳門實行“一國兩制”“澳人治澳”、高度自治， 一個重要原因就是要照顧到澳門的歷史和現實，基本法規定的澳門特別行政區制度之所以行得通，就是這套制度切合我國國情，切合澳門的實際情況。就兩個產生辦法來說，從基本法起草時或者是澳門回歸時的情況看， 也是符合澳門實際情況的，這已經通過十二年來的實踐得到證明。如果要加以理論概括，符合實際情況體現的就是適當性原則。選舉制度要適當，切合一個社會的實際情況，否則就會事與願違。西方有一些機構每年對不同的國家和地區進行評分，有些國家採用西方的選舉制度，所以，民主發展得到高分，但這些國家的治理又存在很大問題，所以，國家治理得到低分。為什麼民主得高分、國家治理得低分?依我看來，就是這種所謂的民主制度不適合有關國家的情況，甚至在對抗性選舉政治的催化下，激化了社會種族、宗教、社團等各種矛盾，使國家陷入分裂和動盪。這種例子不勝枚舉。選舉制度適合一個社會的實際情況是一個動態的過程。社會的不斷發展進步， 決定了實際情況也是一個動態的過程，因此，適當性也是一個變化的過程。由法律規定的任何制度要保持符合實際情況，就需要在必要時進行修改，與時俱進，但這種修改一定要根據社會發展進步程度而定，雖然要有一定前瞻性，但不能超越發展階段，搞大躍進。我國有一個成語，叫“過猶不及“， 講的就是這個道理。我們講，基本法規定的兩個產生辦法是切合澳門特別行政區成立時的實際情況的，那麼， 十二年來這種實際情況發生了什麼變化?深入分析這個問題很有必要，因為這是修改兩個產生辦法的基本依據。行政長官的報告提到， “澳門市民普遍認為，基於近年來澳門經濟快速發展，中產階層日益擴大;人口數量和選民人數有較大的增加，廣大市民尤其是青年人參政意識明顯提高，社會不同階層的利益訴求日趨多元;因此，為了適應澳門社會的發展需要，應在堅持前述制度安排的前提下，對2 0 1 3年立法會產生辦法和2 0 1 4年行政長官產生辦法作適當修改。”同時行政長官報告也強調，澳門的社會發展進步都是在基本法規定的框架下取得的，要保持基本法規定的基本制度的穩定。常委會組成人員在審議行政長官報告時贊同上述判斷，認為這個看法實事求是， 也就是說，根據澳門社會發展情況，需要對兩個產生辦法作適當修改，但這種發展程度還沒有導致基本法附件一和附件二的核心規定變得不可行，因此，行政長官由一個有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定要維持不變，立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定要維持不變。我很高興地看到，澳門社會的主流意見也是這樣，這說明只要我們本看實事求是的精神，不難取得一致的意見。我注意到，在今年一月特區政府就兩個產生辦法聽取社會意見過程中，有不少意見認為，澳門政制發展要走有澳門特色的道路， 我很贊同這種觀點， 澳門特區兩個產生辦法怎麼規定才適當，其標準只能產生於澳