設立城規會有必要惟須注意幾個問題

澳門特區政府「城市規劃法工作小組」前日舉行最後一場《城市規劃法》草案及配套法規構思公眾諮詢會。據報導,與會者在會上普遍關注城規會的組成,及其只是諮詢組織,沒有決策的權力難以起實質的作用。而昨日由澳門電視台舉辦的「澳門論壇」,在探討《城市規劃法》草案及配套法規構思諮詢文本時,與會者也關注草案建議設立的城規委員會的組成及如何發揮監督政府作用的問題,其中有市民表示,未來成立的城規委員會組成因是由行政長官委任,故而憂慮城規委員會得出的意見都有傾向性。

《城市規劃法》草案諮詢文本建議設立城市規劃委員會,看來是出自於《澳門基本法》第六十六條「澳門特別行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織」的規定,及澳門回歸前後在各個行政領域都設立諮詢組織的慣例而為之,因而對其設立的必要以及存在價值,是毋庸置疑的。

實際上,設立諮詢組織,是屬澳葡政府體制中的一個特點。因此,除了是根據《澳門組織章程》規定設立「會同總督運作」的諮詢會之外,前澳督還有多個部門性的專業諮詢機構為其各項重大決策提供情況和諮詢意見,使社會各界利益代表及專業人士可以更廣泛地參與各項政務或政治事務。這些委員會一般由三部份人士組成:政府有關部門負責人,有關重要社團的代表和總督委任的社會知名人士。諮詢委員會的職責通常是對相關領域的重大問題進行討論、發表意見、增加參與、尋求共識與合作,以協助行政當局制訂發展戰略和決策。在某種意義上,是對立法會和諮詢會的補充,可更深入地探討難以在立法會和諮詢會展開討論的部門性重大事項。

事實證明,諮詢組織在澳門行政管理中是行之有效的。因此,根據《中葡聯合聲明》有關「澳門原有的社會制度、法律制度基本不變」的精神,回歸後仍應保留諮詢組織;而《澳門基本法》也對諮詢制度加以肯定,規定澳門特區政府在需要的時候可以設立諮詢委員會,並由澳門特區自行立法,規定諮詢組織的如何設立及運作方法。而回歸前有大大小小幾十個諮詢組織,基本上各個領域都有設立,回歸後都予以保留,或是根據形勢發展予以改組,並新設立了一些新的諮詢組織。作為與澳門居民切身利益密切相關的城市規劃問題,當然更不可能在諮詢組織問題上出現「空白」。因此,城市規劃也將設立諮詢委員會的做法,是可取的。

當然,社會人士對城規會的種種疑慮,也值得關注。尤其是城規會成員的利益迴避問題,由於其成員中有專業人士,而部分專業人士是為建築商提供服務的設計師等,必會與城規會的職能產生利益衝突。如果不設立迴避制度,城規會就會成為這些利益攸關人士「尋租」的工具,並以其委員的發表意見權利。挾持特區政府。在發生「歐文龍案」後,尤須要注意「瓜田李下」,否則將跳落黃河也洗不清。

其實,在諮詢文件中,當局注意到了迴避問題的。比如,就有「政府代表不過半,委員會實行利益迴避制度」的表述。運輸工務司司長辦公室主任黃鎮東更進一步指出,城規委員會屬諮詢性質,是考慮了社會實際情況,因城市規劃在本澳屬新鮮事,若委員會屬決策性質,除一般迴避制度外,將更嚴格規定權利與義務,甚至不排除引入處分。他又坦言澳門人際關係密切,社會在未熟悉運作時容易發生不愉快事件,故認為現階段不適合設決策性質的城規委員會。

不過,從諮詢文本看,城規會還是與大多數諮詢組織那樣,是屬於專門諮詢性質,就區域及澳門城市發展策略研究,總體規劃、詳細規劃方案,重大公共建設項目的規劃選址,評估未公佈詳細規劃的土地批給、已批出但尚未利用土地的用途更改,土地利用的更改對城規、文遺、景觀及環境的影響,城規法律法規的草案,規劃技術規定及標準等城規課題向政府提供意見,因而並不屬於決策機構。但由於城規會中將有包括建築師在內的專業人士,而這些專業人士的業務往往與城市規劃密切相關,而且澳門地方細小,人際關係緊密,不但其業務服務對象與其在城規會中的角色有利益衝突,而且既有可能其本身或是其親屬就是經營者,因而確是有必要實行迴避制度的。

這就產生了一些問題:正因為澳門人際關係密切,而城規會的成員又必須包括有專業人才,必須實行迴避制度,可能就將會出現「兩頭不到岸」的情況,那就是在會中的專業人士都必須迴避的情況下,城規會在討論議題時,就無法得到專業的諮詢意見。因此,這個「專業人士」,應更為著重於非營業性質,而是屬於學術性質的專業人士,如大學或專門技術學校中與城市規劃專業相關的教授、講師,及相關研究部門的專家等,甚至雖然並非是專家、學者,但因種種原因而對城市規劃專業有所認識,而又並未與建築商有利益關係的民間人士等。這樣做,也可為澳門諮詢組織的消除「來來去去這班人」現象,創立一個新模式。

其實,諮詢文本已有一些防止「來來去去這班人」的機制,如「任期為兩年,可以同等任期續期一次」。也就是說,其委員最多可任四年。而要再爭取連任,就必須相隔一個任期。這就有利於讓在這方面有獨特見解的專業人士,都能有機會輪流出任其委員,而避免「終身制」。但這還只是避免「終身制」,而在真正做到防範「來來去去這班人」方面,還須在甄選委員時,在運輸工務範疇內,甚至是在整個澳門特區內,與其他的諮詢組織的管理機構,加強溝通和協調,盡管避免一人出任多個諮詢組織的成員。

內地有一些城市,城市規劃委員會並非是諮詢組織,而是具有實權的行政機構。當然,澳門實行「一國兩制」,不必照抄照搬內地的機制。但正因為實行「一國兩制」,又導致出現了以下兩個問題:

其一、無論是過去的《城市規劃法》,還是現在的《城鄉規劃法》,都規定一定級別的城市的城市規劃必須報請國務院審批,實際上《中華人民共和國國務院公報》就經常刊登經國務院批准的某些城市的城市規劃。由於實行「一國兩制」,《城鄉規劃法》不在澳門特區實施,因而與直轄市同級城市的澳門特區的城市規劃,是無須報請國務院審批的。而在對城市規劃的「終審權」下放給了澳門特區之後,就缺少了這個「把關」程序,這就需要澳門特區政府在審核城市規劃時,必須更加嚴肅認真。

其二、諮詢文本所開列的參考資料,有《中華人民共和國城鄉規劃法》。而《城鄉規劃法》是二零零七年十月二十八日由十屆全國人大常委會第三十次會議通過的,這是針對一九八九年七屆全國人大常委會第十一次會議制定的《中華人民共和國城市規劃法》,難以突出城鄉規劃必須適應政府職能轉變,及建立在城鄉二元結構上的規劃管理制度已經不適應現實的需要而制定的,並廢止了《城市規劃法》。然而,澳門特區是一個城市型地區,屬於城市管理,而沒有所謂「城鄉二元結構」的問題。因此,在參考資料方面,似是《城市規劃法》仍有一定的參考價值,甚至在單純技術領域,更優於《城鄉規劃法》。