新中國成立後，中國共產党逐漸建立起一套新型的政治制度。其基本特徵，是黨對政府的絕對領導和國家權力的高度集中統一。它既具有廣泛的民主性和高效性，也存在著黨政不分、權力過分集中的弊端。針對政治體制運行中存在的問題，從20世紀50年代中期開始，以毛澤東為首的中國共產黨人大膽沖破蘇聯模式的束縛，對中國政治制度進行了調整，取得了重大成效。

政治制度運行過程中的弊端

國家權力的高度集中統一，既受革命戰爭年代的影響，又是照搬蘇聯模式的結果。受蘇聯經濟管理模式的深刻影響，當時人們有一個共識:社會主義經濟的基本特徵就是高度集中統一，而執行國民經濟計劃是國家行政機關的重要職能。因此，國家行政管理系統不僅設立了一系列專業經濟管理部門，而且特別強調了它們自上而下的集中統一。對此，周恩來強調:“現在，為了適應即將開始的國家大規模經濟建設的需要，必須加強中央的統一和集中領導，加強中央人民政府的機構。”

1953年，在開展反對分散主義的鬥爭中，毛澤東明確提出:“大權獨攬，小權分散。黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責。”

隨著國家行政權力的高度集中，作為國民經濟主導力量的國營企業，開始與國家行政機關發生行政隸屬關系。根據當時人們的理解，全民所有制就是國家直接管理，凡屬關系到整個國民經濟的發展，帶有全局性、關鍵性的國營企業，都由中央各有關政府部門直接領導和管理。

由於權力過分集中於執政黨手中，導致了政府權力削弱，執政黨用大量精力處理日常行政事務，分散了對路線、方針、政策的調查研究，削弱了黨的政治領導。盡管它在實施“一五”計劃、推進中國工業化過程中起到了重要的積極作用，但在運行過程中日益顯露出一些體制上的弊端。這主要表現在:

在20世紀50年代建立起來的產品經濟模式下，政府直接管理企業，中央和地方都設置了大量專業管理機構，出現了專業管理的部門多，綜合協調和監督的部門少；管理經濟的機構多，而另一些事務則沒有相應的機構來管的現象。

由於黨政不分問題嚴重地存在著，黨的機構擔負了許多應該由政府機構承擔的功能，使政府功能未能得到充分發揮。如政府管理政法、文化、社科研究和社會事務的某些功能有名無實，由同級黨委的某些機構直接管理。

由於政府管理部門分工過細，專業性過強，造成各級政府縱向管理層次多，橫向管理職能交叉多，導致了機構龐大、職責不清、工作程序煩瑣、互相扯皮的現象。

對於國家政治體制運行過程中存在的弊端，毛澤東和中共中央逐漸察覺並力求調整。20世紀50年代中期以後，中共中央對政府機構，尤其是經濟管理機構所進行的多次精簡和調整，就是這種調整的最初體現。

適當分權，克服權力過分集中問題

經過一段時間的調查研究，1956年4月，毛澤東指出，中央和地方的關系是一個矛盾，解決這個矛盾目前要注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點兒地方權力，給地方更多獨立性，讓地方辦更多事情。他認為，中國地域大、人口多、情況複雜，發揮中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好:“我們不能像蘇聯那樣，把什麼都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。”

根據毛澤東和中共中央的精神，國務院立即召開了全國體制會議，對現存的中央集權過多現象作了檢查，對改進國家行政體制問題進行討論，並提出了《關於改進國家行政體制的決議(草案)》。

1956年6月30日，周恩來在一屆全國人大三次會議上指出:中央與地方職權的劃分，憲法上本有明文規定，為了適應新情況，中央和地方的職權的劃分應該更加具體，應該按照民主集中制原則，在中央統一領導下實行中央與地方的適當分權。

9月23日，劉少奇在中共八大所作的政治報告中，依據毛澤東《論十大關系)中提出的“正確處理中央同地方的關系”和對企業自主權的探索，進一步指出:適當地調整中央和地方的行政管理職權，“把一部分行政管理職權分給地，是完全必要的”。國家的很多工作，“中央只應當提出一般的方針、政策和大體的規劃，具體工作應當交由地方因地制宜、因時制宜地去部署辦理，並且應當把中央機關的幹部分一部分到地方去工作。省、市、縣、鄉都應當有一定範圍的行政管理職權”。這樣，既能夠發揮中央機關的積極性，也能夠發揮地方的積極性，使中央和地方都有必要的動機，又便於實行相互的監督。他代表中共中央強調，目前國家丁作中的重要問題，是必須適當地調整中央和地方的行政管理職權。

中共八大之後，中共中央和國務院重新劃分中央與地方權力。本著“適當分權”的原則，將中央各部委的權力大膽地下放給省級黨委，使省級黨委擁有非常大的政治和經濟管理權力，擴大了地方的自主權，提高了地方的積極性。

精簡國家機構，解決官僚主義問題

權力過分集中及黨政職能不分，必然導致機構臃腫、職責不明和嚴重的官僚主義。正是在這種情況下，毛澤東尖銳地指出:“無產階級專政不能沒有很大的強制性。但是，必須反對官僚主義，反對機構龐大。在一不死人、二不廢事的條件下，我建議黨政機構進行大精簡，砍掉它三分之二。”中國共產黨開始第一次自覺地進行行政體制改革的歷程，第一次自覺地意識到從建立新型管理體制人手解決官僚主義、克服權力過分集中的問題。

根據毛澤東和中共中央的指示，國務院就改革行政體制問題召開了一系列會議，決定精簡所屬工作部門，下放權力，以達到擴大地方自主權的目的。

1958年，國務院又進行了一次機構精簡。經過這次精簡，部委減少8個，直屬機關減少5個。到1958年底，國務院設68個工作部門。隨後，國務院機構精簡繼續進行，到1959年底，國務院設60個部委、直屬機構和辦公機構。

加強群眾監督，重視執政黨的自身建設

蘇共二十大暴露出的個人崇拜及破壞党內民主的現象，引起了毛澤東的高度警覺，也促使中共將如何加強和改善黨的領導，如何解決黨政體制中的弊端，作為一項戰略問題來考慮。黨的體製成為中共八大在政治體制方面改革的重要內容。

關於執政黨的建設問題，中共八大著重提出了五方面要求，並相應地在制度上作了規定，在體制上作了改革:堅持理論聯系實際，實事求是的思想路線，反對主觀主義。堅持党的群眾路線，反對官僚主義。在通過的新黨章中，正式寫進了“必須不斷地發揚黨的工作中的群眾路線的傳統”。

針對黨內過分集權現象，新黨章對上下級關系增加了新的規定，要求黨的各級領導機關必須經常聽取下級和黨員群眾的意見；黨的中央組織和地方組織的職權應有適當的劃分；有關黨的政策問題，在作出決議以前，允許自由而切實地討論。關於加強集體領導問題，新黨章明確規定:“任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監督。”

加強多黨合作，發揮民主黨派職能

在新中國成立初期，形成了中國共產黨領導下的多黨合作的格局。蘇共二十大後，毛澤東和中共中央鑒於蘇聯模式中存在的嚴重問題，特別強調發展和完善中國共產黨領導下的多黨合作制度。毛澤東在《論十大關系)中指出:“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來還可以如此。就是長期共存、互相監督。”這樣，就將中國共產黨與各民主黨派的關系作了明確揭不。

在1956年9月召開的中共八大上，劉少奇代表中央所作政治報告中，不僅重申了中共對民主黨派的“長期共存、互相監督”的方針，而且對為什麼要採取這個方針作瞭解釋:“我們現在還有缺點，將來也一定還有缺點，並且不可能沒有錯誤。我們當然首先要加強黨內的自我批評和依靠廣大勞動人民的監督來消除這些缺點和錯誤，同時，我們應當善於從各民主黨派和無黨派民主人士的監督和批評中得到幫助。”為此，應當採取共產黨和各民主黨派“長期共存、互相監督”的方針。

（王瑞芳/文）