試論澳門博彩業適度發展的法律規制

上海社科院法學所副研究員  吳天昊

博彩業是澳門特殊的自然地理、經濟社會和歷史文化背景下的產物,經過百餘年的發展,已經成為澳門經濟社會部可或缺的組成部分,在「一國兩制」的條件下,根據《澳門基本法),博彩業具有其繼續存在發展的依據和基礎。澳門回歸之後,博彩業不斷沒有萎縮消亡,反而在原有的基礎上快速發展壯大,這是基本法第2條「授權澳門特別行政區高度自治」和第5條「保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變」的具體化,是「一國兩制」方針和「澳人治澳」精神的生動體現。

在澳門回歸之前,博彩業長期維持低速平穩發展的態勢。回歸之後,由於博彩專營制度的改革,賭權對外開放,促進了博彩業的高速發展,平均每年增長超過30%,這種高增長速度在全世界範圍內也是罕見的。這一方面說明澳門為博彩業發展提供了較好的政策和法律環境,另一方面也發出警示,在澳門土地資源和人力資源有限的客觀條件制約下,博彩業的長期的高速發展是不可持續的。

一、博彩業適度發展符合澳門社會的整體利益

《澳門基本法》關於博彩業的規定主要體現在第11 8條: 「澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策。」從法律規範的性質來看,這是一個授權性規範,為澳門特區發展博彩業並且自行制定具體的政策提供了法律依據,充分體現了「澳人治澳」的精神。特區政府在制定相關政策的時候,維護本地的「整體利益」是一個指導原則和基本出發點,必須全面考慮各種因素,保持社會穩定、經濟發展和利益分配的平衡。由此可見,「整體利益」的判斷和權衡在博彩業政策制定中處於十分重要的地位。

博彩業的健康持續發展與澳門社會的整體利益關係密切。博彩業在澳門經濟中獨佔鰲頭。從20世紀80年代開始,博彩旅遊業在「本地生產總值」(GDP)中的比重超過出口加工業,成為澳門的第一大產業。根據澳門統計暨普查局的統計,2008年澳門本地生產總值為l 73 5.5億澳門元,博彩業佔據37.2%o。

博彩業為澳門提供了大量直接或間接的就業機會。從就業人口來看’2007年底博彩業的有薪酬僱員數目共44,743名,整個澳門的總數是33.3萬,所佔的13.4%是所有行業中比重最大的。

博彩業是澳門政府財政收入的主要來源。隨著博彩業發展,澳門政府博彩稅收逐年遞增,博彩稅在政府財政收入中的比重高達近七成,2009年為65.4%。

博彩業還為澳門的公共事業和社會福利提供了充裕資金,有力地促進了文化、社會、經濟、教育、科技、學術、慈善等事業的發展。

當然,眾所周知的是,博彩業具有硬幣的另一面。博彩業的過度膨脹,已經或者將要給澳門社會帶來不可避免的負面影響,包括擠壓中小企業發展空間、破壞社會結構、動搖社會傳統價值觀念、影響年輕一代成長、促使生病態賭徒現象等等。由此可見,博彩業對於澳門長遠發展和居民福祉具有重要的影響,保持博彩業的適度發展與澳門的整體利益休戚相關。

自1999年回歸祖國以來,特區政府和澳門社會各界一直在探索和思考澳門經濟未來發展定位和發展戰略的問題。2000年,由澳門學者出版的一份研究報告提出,澳門未來經濟的主要支撐點是旅遊博彩中心、多元中介服務中心、生產開發和資訊科技等四個方面。在2002年的行政長官施政報告中,提出了「以博彩旅遊業為龍頭、以服務業為主題,其他行業協調發展」的發展戰略。此外,對於有發展潛力的新興產業、環保產業、高增值技術產業加強扶持:在其他行業領域,政府也將根據實際發展需要和社會整體利益,採取適當的鼓勵輔助措施,以促進相關行業的健康發展。此後,行政長官在施政報告中又多次提到要促進博彩業以外各行業的發展,扶持中小企業,創建科技發展基金,建立珠澳跨境工業區等舉措。在2009年的施政報告中,提出了一系列較為具體的措施以強化經濟的適度多元化,諸如「加強博彩業管理」、「嚴格調控博彩業規模」、提倡「負責任賭博」理念:促進旅遊業向客源多元化、產品多元化和服務優質化方向發展;促進會展業等新興產業的發展。

新一屆澳門特區領導人對博彩業的發展和監管十分重視。在2009年1 2月20舉行的慶祝澳門回歸祖國十週年大會暨澳門特別行政區第三屆政府就職典禮講話中,新任行政長官崔世安將加強博彩業監管工作作為一項重要內容加以強調。在2010年3月16日發佈的施政報告中則明確指出,特區政府將調控博彩業發展的規模和速度,著力提高博彩業的競爭力,並有效發揮對其他行業發展的輻射作用。同時,加大力度防治病態賭博和問題賭博,致力推動負責任博彩。

如何保持博彩業的健康發展也是中央政府十分關注的問題。在紀念澳門回歸五週年的講話中,胡錦濤主席指出,澳門經濟發展迅速,但長期以來形成的一些深層次問題和矛盾仍然存在要謀劃長遠,在鞏固現有優勢的同時,努力培育新的經濟增長點,增強發展後勁。要繼續加強和完善對博彩業的管理,促進旅遊等相關行業的發展。要抓住實施內地與澳門更緊密經貿關係安排的機遇,加強同祖國內地的合作特別是泛珠三角區域合作,不斷提高合作實效。要拓展澳門同國際市場的經濟聯繫,開闢更大的發展空間。

2006年3月十屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出「支援澳門發展旅遊等服務業,促進澳門經濟適度多元發展」。這是國家首次將澳門納入增提發展規劃框架之中,既表明了中央政府對於澳門發展的重視,也為澳門未來的發展方向提供了重要方向定位。

2009年1月10日,習近平副主席視察澳門特別行政區,在肯定澳門政府應對國際金融危機的成績同時,也深刻指出,「澳門經濟要實現全面協調可持續發展,必須走適度多元發展之路」。

2011年3月十一屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》進一步對多元化具體化,明確提出「支持澳門推動經濟適度多元化,加快發展休閑旅遊’會展商務中醫藥、教育服務、文化創意等產業」。

總之,博彩業適度發展是事關澳門整體利益的一項重大方針政策,已經成為中央和澳門特區政府的共識。實現博彩業的適度發展不僅需要在政策上加以引導,還需要從法律上加以規制。

二、法律規制是實現博彩業適度發展的重要舉措

從博彩業在澳門的發展歷史來看,博彩業是一項對政策和法律具有高度依賴性的產業,健全博彩法律體系,依法規制博彩業是實現其適度發展的重要舉措。

在2002年之前,澳門博彩業的經營方式主要是博彩業專營制度,由政府授予簽約公司一定時期內在澳門壟斷經營博彩業的權利,簽約公司則按照合同規定向政府繳納相應的稅並承擔公共義務。1937年,澳葡政府頒令,將所有博彩業專營權集中,進行統一競投,最後由「泰興公司」投得專營權。1961年2月,經第119任總督馬濟時建議,葡萄牙政府批准將澳門定位為「恆久陸的博彩區」,把博彩和旅遊業作為澳門主要的經濟項目。1961年由霍英東、何鴻燊、葉漢、葉德利等港澳商人組成的新財團,通過公開競投而取得幸運博彩專營權。該財團於1962年成立澳門旅遊娛樂有限公司(簡稱澳娛)專營澳門博彩業,至2002年3月3l日才告結束,歷時長達40年。在回歸前,幸運博彩的年度毛收入最多為177.8億元。

澳門博彩業澳門回歸祖國之後,行政長官何厚鏵審時度勢,將「加強博彩業監管機制,提高經營管理水平」作為特區政府的施政綱領之一。 2000年7月,特區成立博彩委員會,研究博彩業的未來發展。200 1年8月,《娛樂場幸運博彩經營法律制度》獲得立法會通過,確立了賭權開放的法律框架。2002年,通過公開競標,實現了「三正三副」六家博彩公司平等競爭的局面,澳門博彩業從此進入快速增長的階段。 2002年的賭權開放是在政府主導下的一次博彩業重大的制度改革,改革的核心內容是實現從「一牌壟斷」向「六家爭雄」的過渡,形成了博彩企業間的競爭態勢,從而有力地促進了博彩業發展。

隨著澳門博彩業的快速發展,相關的法制建設也同步跟進。除了基本法關於旅遊娛樂業的規定和《澳門民法典)第二卷「債法」第十三章關於「賭博及打賭」一般原則規定之外,立法會先後制定了關於博彩業的4部法律,包括《娛樂場幸運博彩經營法律制度》、《不法賭博》、《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》、《預防及遏制清洗黑錢犯罪》。除此之外,還頒佈了有關澳門博彩業的行政法規和行政長宮批示共計40餘項,以及作為行政合同的博彩經營合同。

總體來看,澳門已經初步建立了關於博彩業經營和發展的法律規範體系,其中的不少內容體現了澳門本地的特色,例如關於博彩中介入制度、防止洗黑錢的規定等。但是也存在著一定的局限性,特別是關於博彩業適度發展方面,法律還缺乏明確的規定。具體而言,體現在以下幾個方面;博彩業的定位不明晰;賭場內部的運作管理規範薄弱:賭牌批給制度存有法律瑕疵,特別是轉批給制度;對博彩企業規模沒有上限規定;對外資進入博彩業及其規模缺乏明確的限制;博彩企業間的競爭關係缺乏足夠的法律規範;對博彩業的監督乏力:對博彩業的負面影響評估不足。

三、依法規制澳門博彩業適度發展的建議

(一)明確發展博彩業的宗旨

發展博彩業應遵循怎樣的原則和指導方針?是為了追求博彩企業利益的最大化,還是擴大澳門政府的財政收入,或者是實現澳門社會的整體利益?對此關鍵問題澳門法律缺乏明確的規定。作為博彩業基本法的(娛樂場幸運博彩經營法律制度)的立法宗旨僅僅是為了確保博彩業的適當經營及操作,使「娛樂場幸運博彩之經營及操作在公正、誠實及不受犯罪影響下進行」,「促進澳門特別行政區之旅遊、社會穩定和經濟發展」(第1條之規定)。該規定沒有對博彩業的性質、功能和發展方向做出清晰的定位,這