王五一

2002年2月8日，醞釀多年的澳門博彩經營執照競投正式開標，史稱“賭權開放”。在澳門賭業史上，首次有一家以上的博彩公司取得經營賭業的專營權，標誌著澳門博彩業由一家企業壟斷轉變為競爭性市場——賭權開放的本質，是對澳門博彩業的市場化改造。正如十年來的歷史實踐所展示的，這一改造解放了“生產力”，為澳門博彩業的大發展創造了有利的制度條件，從而帶動了整個澳門經濟的超高速增長，進而大大提高了澳門在全國乃至全世界的知名度，為“一國兩制”的偉大戰略構想成功地創造了一塊樣板田。同時，也應當看到，在博彩業超高速增長的背後，其體制上仍然隱含著諸多缺陷與矛盾。賭權開放這一歷史性舉措並未一蹴而就地完成博彩業市場化改造的全部工程，澳門博彩業的體制改革依然任重而道遠。

一、以賭立城：澳門的經濟宿命

澳門開埠比香港要早三百年。1840年代香港開埠後，澳門原有的產業優勢被打破，不得不尋求新的生存之道。非賭無他途以為生計——1847年，在民間非法賭博已經盛行的基礎上，澳葡政府宣佈實現賭博合法化。進入二十世紀以後，散亂的賭攤市場在民間強勢人物的主導下逐漸整合，於1930年組成豪興公司，由政府授予其專營權。澳門賭業從此由混亂走向有序，同時也從競爭走向壟斷； 相應地，澳門有了“賭王”。後經幾代“人亡勢息”的輪回，何鴻燊等人經營的澳門娛樂有限公司（澳娛）於1962年奪得澳門博彩專營權。從此直到2002年賭權開放，何氏便是這一時期的賭王。“賭王制”伊始，澳門賭業實行的是包稅制，即專營公司按承批合同每年向政府繳納一種類似于“執照費”的定額賭稅。隨著賭業收入的迅速增長，政府開始不滿足于賭商拿大頭、政府得小頭，遂於1982年改行按博彩毛收入（casino win）徵收比例稅的新稅制。收入稅制的實行，使政府成為澳門博彩業實際上的“大股東”，博彩監管工作因之大大繁複，專職的博彩監管機構應需而生。隨著賭稅收入大增，賭稅占政府財政收入的比重也大幅提高，整個澳門社會也開始越來越多地從賭業發展中受益，博彩業在澳門經濟中的主導角色益顯。

澳娛公司1962年獲得博彩專營權時，世界上有合法賭業的，只有澳門、摩納哥以及美國的內華達州等少數幾個法域（jurisdiction）。而澳門是當時整個亞太地區唯一有合法賭業的法域。澳娛公司不僅在澳門，而且在整個亞太地區都具有壟斷地位。依恃這一有利市場地位，澳娛公司取得了驕人的商業成就。1970年代，一場世界範圍內的賭業合法化浪潮開始起步，八十年代成勢，九十年代達到高潮。在亞太地區，馬來西亞、菲律賓、韓國、澳大利亞、越南、老撾、柬埔寨、朝鮮、緬甸等國先後開賭。進入二十一世紀以後，澳娛公司雖仍在澳門保持壟斷地位，但在亞太地區的壟斷已不復存在。與此隔洋呼應，美國也發生了“賭博爆炸”。隨著博彩業國際競爭的加劇，其經營水平和服務質量也在不斷提高，這對澳門賭業由於多年壟斷而“寵”出來的髒亂差的服務質量形成挑戰。對周邊地區的賭客而言，澳門已不是唯一選擇。

面對世界博彩業瞬息萬變的競爭態勢，澳門“開賭即賺”（build it and they come）的市場條件已不復存在。她面臨新的選擇： 要麼在日益強大的國際競爭壓力下知難而退，另尋生計； 要麼繼續保持1家公司11間賭場300多張賭台的產業規模、見縫插針式的混亂佈局、以“強要茶錢”為標誌的劣質服務，從而成為世界賭林中的“普通一兵”，進而被世界賭博爆炸所形成的國際競爭所淹沒； 要麼走拉斯維加斯“逆市場形勢而動”的道路——市場越瘦，產業做得越大，需求越小，供應做得越大——以此來繼續保持自己在全球博彩業中的歷史地位和市場強勢。

澳門選擇了後者。這是一次面對“百年未有之變局”的外部競爭壓力不得已而為之的選擇，一次與1847年那次選擇具有不同歷史性質的選擇，一次沒有選擇的選擇——理解這一點，對於理解澳門博彩業專營權開放的歷史背景非常重要。那種用決策者的個人主觀意志來解釋澳門經濟史的方法論，並不準確。賭權開放，並非個人功罪，而是一種歷史的必然。以賭立城，是澳門的經濟宿命——百年前如此，百年後依然如此。

二、跨時代銜接：博彩業的市場化改造

或許是基於對此一“宿命力”的理解，早在1980年代，澳葡政府實際上已為後來的賭權開放埋下了法律伏筆。1982年5月29日，澳葡政府通過了6/82/M 《核准在本地區經營幸運博彩之批給的法律制度》，其中第五條第三款中規定：“以特別准照制度的批給，最高數額為四個。”1986 年又通過10/86/M 法律，將准照發放的數量改為三個。基於種種原因，這一法律後來一直未能落實，直到回歸。為保證澳門回歸後經濟的持續穩定繁榮，全國人大在制定澳門《基本法》時，專門針對澳門的產業傳統，在第一百一十八條中作了如此規定： “澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策。”人們普遍將《基本法》中的這句話，理解為回歸後的澳門仍可繼續營賭的正宗法律依據。然而，從“旅遊娛樂業”的概念中“推導”出“博彩業”，這種邏輯在學術上可以，在法律上卻難以立足。世界上所有的國家( 地區) 或多或少都有旅遊娛樂業，但並不是所有國家（地區）都有博彩業。在任何法域，博彩立法都是一件嚴肅的事情，不能含糊其辭。其實，回歸後澳門可以繼續營賭的真正法律依據，來自於《基本法》第一百四十五條的規定：“根據澳門原有法律取得效力的文件、證件、契約及其所包含的權利和義務，在不抵觸本法的前提下繼續有效，受澳門特別行政區的承認和保護。”而上述1982年的“四張賭牌”法和1986年的“三張賭牌”法，並未“抵觸本法”，故在回歸後繼續有效，這是關鍵。以此為基礎，澳門特區政府於2001年通過了16/2001《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，其中第七條第二款規定：“經營娛樂場幸運博彩之批給至多為三個。”賭權開放的法律準備工作至此完成。

在進行法律準備的同時，還需要輿論準備。耐人尋味的是，澳門賭權開放的輿論準備工作，在很大程度上得益于內地學者的推動。內地專家學者提出的“博彩業打破壟斷，引入競爭”的建議，在澳門社會引起了廣泛共鳴。經過幾年的輿論準備，與既有的法律準備相結合，特區政府遂將賭權開放定為基本區策。新世紀伊始，賭牌招標即提上日程。2001年11月2日，澳門博彩專營權的競投開始接標，共收到22份標書。2002年2月8日開標，澳門博彩股份有限公司、永利渡假村（澳門）股份有限公司和銀河娛樂股份有限公司獲得博彩專營權。

博彩專營權的招投標，難以像一般工程項目那樣有嚴格客觀的競爭標準。澳門政府對授予這三家公司賭權的經典解釋是：澳博公司擁有四十年在澳門本土經營博彩業的經驗，能夠為本澳博彩業的穩定發展繼續提供有利的條件； 永利公司具有發展休閒度假中心的成功經驗，而且以創意聞名；而合資組成銀河公司的拉斯維加斯威尼斯人集團在發展國際會議展覽業的經驗及其廣闊的業務網絡。後來，由於種種原因，“三張賭牌”的概念演變成了“三張正牌”，並以此為基礎衍生出了“三張副牌”，遂使得在澳門有博彩專營權的公司由三家變為了六家，從而形成了世界上絕無僅有的“一照兩家”（one license two licensees）現象。

三、超高速增長：制度變革釋放出的“生產力”

在賭牌招標即將開始前夕，行政長官何厚鏵在2001年施政報告中提出了“以旅遊博彩業為龍頭、以服務業為主體，帶動其他行業協調發展”的新產業政策。如此，一方面賭權開放擴大了博彩業的“產業底盤”，一方面新的產業政策為整個澳門經濟指出了發展的重心和方向，再加上此後不久中央政府實施的港澳自由行政策，三個因素結合，澳門博彩業取得了奇跡般的增長。

2001年整個澳門博彩業的產業規模是：11間中小型賭場，300張賭台和700台角子機，當年的博彩收入額為195. 4 億澳門元（以下貨幣單位未作說明者皆為澳門元）。而到十年後的2011 年底，澳門博彩業已發展為擁有34 間大中型賭場、5302張賭台、16056台角子機、總收入2690. 58 億元的位居世界第一的現代化大市場。十年來，賭場數量增加了兩倍，賭台數增加了16 倍，賭機數增加了22倍，博彩收入額更增長了12倍（未計通貨膨脹因素）。反映超高速增長的一個舉世矚目的亮點是： 十年內，澳門博彩業的產業規模從博彩收入意義上先後超過了拉斯維加斯和整個內華達州，成為世界第一賭城。

博彩業的超高速增長，帶動了整個澳門經濟的超高速增長。2001年，澳門總GDP為497億元； 而到2011年底，已達2921億元。若按此數字計，則澳門經濟十年來至少增長了四倍，翻了兩番有餘（未計通貨膨脹因素）。伴隨著經濟的快速增長，澳門市民的生活也在一定程度上有所改善。2002年澳門工資收入的中位數是4672元，到2010年升至9000元； 與此同時，澳門的失業率也從2002年的6. 3%，下降到2010年的2. 8%。以賭權開放為契機，在博彩業大發展的帶動下，澳門由回歸前的一個偏僻封閉保守的小區域，一變而為具有鮮明現代化色彩的國際性都市。

有學者把賭權開放後澳門博彩業的發展速度用“井噴式增長”來形容，本身可能包含著對此一高速增長的負面成分的提醒。的確，在澳門博彩業十年井噴式增長的背後，也隱含著諸多問題——舊的結構平衡被打破，新的結構平衡尚未完善，在此一過程中，澳門經濟存在著矛盾和衝突。而這些矛盾與衝突的產生，多多少少都與賭權開放有關。

四、一業獨大：“龍頭”與“龍身”的矛盾

博彩業在澳門經濟中的“龍頭”角色，既是在經濟發展的實踐中自然形成的，更為特區政府的產業政策所明文規定。但澳門政府在其“以旅遊博彩業為龍頭”的產業政策的經典表述中，最後還有一句