從“軟下馬”變成能夠贏得民意支援的“軟上馬”，企業和政府還需要更多的溝通

今年7月，廣東省江門市政府以“紅頭檔”的形式，下發公告，宣佈終止該市下轄的縣級市——鶴山市已經規劃推進了一年多時間的龍灣工業園項目。按照原有計劃，這個產業園將由中國核工業集團公司主導建設核燃料產業專案，成為“具有標誌性的亞洲核燃料加工中心”。

這是一個計畫投資370億元的龐大專案。在規劃之前，其同類企業已在四川、甘肅和內蒙古地區安全運行了數十年。

這是一個“當地群眾”一度認可的項目。而其社會風險穩定評估報告引發了更大區域內“本地群眾”的強烈反對。

這是一個各方仍持不同意見的項目。在核電業界人士看來，能否讓公眾審慎、客觀和冷靜看待核安全問題，已成為福島核事故後正在恢復中的中國核電產業能否順利發展的“生命線”，而在這一過程中，作為市場主體的當事企業和監管主體的政府部門壓力巨大，責任重大。

消除敏感心理需充分溝通

鶴山是僑鄉江門下轄的一個並不引人注目的縣級市。由於沒有耀眼的GDP、靚麗的風景名勝以及顯赫的歷史背景，“希望獲得重大專案促進本地發展”被外界視為鶴山市政府願意吸引核燃料工程落地的主要動力之一。

“客觀來說，地方政府希望發展經濟，這個項目是有市場基礎的，不是地方政府出於政績衝動的‘拍腦袋’工程。”負責推動落實龍灣工業園區專案進行社會穩定風險評估的鶴山市發改局局長鄧衛東說。

中國核燃料加工業起步並不晚，但主要集中在地廣人稀的西部省區。2012年底，中國完成全國核電安全大檢查並重啟核電站建設之後，如何滿足東部沿海地區日益增大的核燃料需求、降低長途運輸成本、營造更加安全與更加可靠的核燃料供應線路，已具備了更加充分的市場基礎。

龍灣工業園區就是在此背景下誕生的重大項目。這個工業園由中國核工業集團公司與中國廣核集團共同投資建設，規劃總用地面積逾229公頃，總投資約370億元，集中建設鈾純化轉化、鈾濃縮、核燃料元件製造等設施，打造“一站式”的核燃料加工產業鏈。

中核集團有關人士說，作為中國東南沿海第一座核燃料加工廠，園區內工廠提煉的鈾原料將供應大亞灣、臺山、陽江和福建等地的核電廠，未來的目標是逐步成為“具有標誌性的亞洲核燃料加工中心”，“到2020年年產金屬鈾總量可以達到1000噸，不僅可滿足國內需要，還可通過對外銷售掌握亞洲地區的核燃料產業主導權。”

在業內人士和專家看來，這一專案具有充分安全保障和現實參照範例，可行性較高。從安全環保層面看，我國核燃料加工設施運行五十年來的輻射環境評價結果顯示，現有核設施運行對環境的影響非常小，各種監測資料均在當地本底(天然存在的輻射)範圍內，對公眾的個人劑量遠低於國家標準和行業標準規定的限值；從周邊環境影響和示範案例看，龍灣產業園區半徑10公里範圍內唯有月山鎮的中心鎮區超過萬人，無十萬人以上城鎮，“這些都表明專案規劃在鶴山是合理的。”

核工業(天津)理論工程研究院副院長池雪豐說，核燃料加工生產基地就是一個機械加工場，不需要任何特殊條件，之所以選擇地質結構較為穩定的地區，是為了避免發生地震時的機械損失。而選擇在鶴山，主要是考慮到鶴山周邊的核電站較多，核燃料需求較大，運輸成本較低，同時，鶴山的地質結構也較為穩定。

他說，目前在英國、荷蘭和德國均有靠近人口稠密城市的核燃料生產基地，而中國國內的兩個核燃料基地也都在包頭和宜賓的市區。

7月4日，該專案社會穩定風險評估報告公示。鄧衛東說，在“穩評”公示後的一個星期內，兩個徵集意見的郵箱收到超過2萬封電子郵件，絕大多數對專案表示反對。反對意見主要集中在項目的安全性和環境影響方面；隨後，江門市區內先後出現了多次群眾較大規模的聚集，有的人從江蘇等地趕來表達反對意見。

面對群眾的反對意見，江門、鶴山兩級政府採取了“主動應對、及時下馬”的措施。7月12日，鶴山市政府舉行媒體通氣會，表示為讓公眾有更充裕的時間廣泛、深入認識這個專案，公示期將延長10天，同時採取措施加強與社會各界溝通交流。7月13日，鶴山和江門市政府又先後宣佈，決定該專案不予申請立項。

反對聲音更多來自鶴山之外

與以往一些項目不同的是，在鶴山核燃料工廠專案此次“折戟”歷程中，民意引爆的“節點”既不是專案規劃提出之初，也不是專案正式簽約之際，而是項目通過了社會穩定風險評估之後，值得分析深思。

根據去年8月國家發改委出臺的規定，國家發改委審批、核准或核報國務院審批、核准的在我國境內建設實施的固定資產投資項目，在開展前期工作時，必須進行社會穩定風險評估分析和論證。廣東省去年12月出臺了相應的地方性辦法。

鶴山核燃料專案，是廣東運用這一新規的首例。該專案的社會穩定風險評估報告，由中核集團委託廣州國際工程諮詢公司完成，鶴山市政府委託第三方評估機構江門諾誠工程諮詢公司對這份報告又組織了評審並予以通過。7月4日這份報告在江門市政府門戶網站上公示。

據鶴山市經濟和資訊化局負責人介紹，鶴山市政府和業主單位為獲得公眾理解支援做了大量準備工作，如報告公示期間，詳細回答電子郵件關注內容；分批舉辦了多場科普講座，參與人員包括機關幹部、中小學師生；在政府網站開展專題問政話題討論；舉辦線民座談會，組織赴四川宜賓核燃料廠實地參觀；在主要論壇詳細跟帖回復線民關注內容；組織省內媒體宣傳核燃料科普知識，“這些工作得到了鶴山當地幹部群眾的認可與支持”。

在鶴山現場走訪的結果，也能部分驗證這一觀點。一位鶴山當地人說，這個項目對鶴山而言，“醞釀已久，有益無害”；該專案需要的土地也已順利徵用完畢，沒有引發被征地農民的反對。

反對聲音更多來自鶴山之外。記者在現場調查的情況表明，不少對專案持反對意見的人來自江門市區和周邊的珠海、中山、佛山等地，還有的來自江蘇、上海等地。反對者認為，他們不需要也不指望這個龐大項目可能帶來的經濟效益，但項目可能存在的安全風險，令他們擔憂人身安全和財產損失。

鶴山當地還有人認為，大規模反對聲浪出現，與周邊一些地區房地產企業出於自身利益考慮“推波助瀾”也有關聯。

“我們此前在專案社會穩定風險評估時把公眾交流和溝通的重心放在鶴山本身，但現在看來，這樣做是不夠的”，鄧衛東說。

在多位受訪市場人士看來，受制於資訊不對稱、公共溝通能力不強以及缺乏有效監管、污染整治效果惡劣等複雜因素，工業專案往往需要面對帶有全局性特徵的“環境困局難題”，而非直接利益相關方的介入與發力，已成為不容忽視的，且帶有衝擊性的因素。

對此，業主企業和地方政府部門應保持更加清醒的認識——如果沒有良好的安全監管誠信記錄、可信的監管體制和暢通的安全資訊溝通機制，“局部穩定”並不能保證專案的順利推進。

一位元接受記者採訪的核業界人士坦言，對於長期處於封閉狀態下運行的中國核能產業界而言，社會穩定風險評估本身的作用和意義並沒有被真正開掘出來。這一評估應是企業告訴公眾自己在幹什麼、怎麼幹、打消公眾疑慮的“正能量”，結果卻因全局意識匱乏、主動性不足、公共危機應對緩慢等變成了“負能量”。“在這次事件中，業主企業在應對社會質疑的過程中把全部重心都放在了地方基層政府上，指望以地方官員出面‘搞定’群眾，這種應對思路若不改，只會遭遇更多挫折。”

“軟上馬”需要更主動

有觀點認為，不同於有的重大專案建設因民意反對而長期僵持不決的“硬下馬”，江門的態度可以被視為“軟下馬”。中國人民大學公共管理學院副教授王宏偉說，涉環保、安全因素的重大建設專案，在遭遇民意反對時，從“硬上馬”到“硬下馬”，再到“軟下馬”，表明地方政府開始認識到充分尊重民意的重要性，“認識到對本地發展有幫助的，不在於強行辦成了群眾堅決反對的那些事，而在於通過廣泛吸取群眾意見不斷糾正自身錯誤、增強政府公信力，這是一個積極現象。”

一些業內人士坦言，“折戟”鶴山不僅傷及了核燃料產業項目，而且也給恢復中的核電產業增添了巨大壓力。在受訪專家看來，想從“軟下馬”變成能夠贏得民意支援的“軟上馬”，企業和政府還有太多工作需要去做。

“‘軟上馬’的關鍵在於如何實現民意的充分參與”，王宏偉說，“最直接的啟示就是在今後的重大工業項目社會穩定風險評估中，應更多考慮非直接利益相關方的意見，這包括可能建設同類項目的地區、跨周邊行政區域的地區、有同類項目引發過問題的地區。”

受訪群眾則表示，政府和企業不能把專案建設的民意徵詢變成廣告發佈，僅站在投資企業的角度一味講“有利無害”，風險一概不談，而要真正講清利弊得失，講清機會與風險。

受訪專家建議，地方政府在做群眾工作時，要特別注意把專案帶給群眾的利益具體化，比如項目能帶來多少稅收，稅收將用於哪些民生工程；承諾為本地群眾提供多少就業崗位、將招收哪些專業多少大學畢業生，等等。要相信廣大群眾是能夠在收益和風險之間作出正確選擇的，若只講“產值多少、稅收多少、GDP多少”的抽象資料，群眾是很難與自己的實際生活聯繫起來的。

專案推進還需改進徵集民意的方式，加強全程互動，要及時讓群眾真切地感覺到“政府已經聽見了”，這也是避免發生過激行為的辦法。“如果公示後第二天或第三天，政府就表示收到了反對意見，或許可以讓更多人安心，可惜的是，我們沒有看到企業、政府這麼及時的反應，最後的結果是令人痛心的。”一位核電業內人士這樣說。

（王攀 毛一竹/文）