2014年3月1日當晚，註定是昆明歷史上最疼痛的一夜。

21點20分左右，一夥統一服裝的暴徒，手持約50釐米長的砍刀，從昆明火車站的銅牛雕像處，一路砍殺。他們手法兇殘而堅決，每次只出一刀，刀刀致命，不停留，不斷尋找新的殺戮目標。

正在市區執勤的三名特警很快接到了緊急命令。十分鐘後，昆明市公安局一個反恐特警小組出現在案發現場。雖然這些反恐特警很快控制了局面，但之前持續12分鐘的殺戮，依然造成29人死亡，143人受傷。砍刀瞬間撕裂了這個溫和、慵懶、不設防的城市。

接下來的幾日，案件很快告破，昆明全城志哀。與此同時，這一暴力恐怖事件像是一聲集結號，吹響了全國反恐的號角，亦促使人們用審視的眼光打量著這個國家的反恐體系。

“規格更高”的反恐機構

昆明暴恐襲擊發生後，兩條線的反恐系統迅速反應。中國公安大學反恐研究中心主任梅建明解釋道：“一條是當地公安局向公安廳報，公安廳向公安部報。與此同時，昆明市政府反恐辦也向省反恐辦彙報，再報到國家反恐辦。到了國家反恐辦，反恐辦也是要報到公安部反恐局的，最後報到最高領導。最高領導再通過這樣一條線下達相應指令。在特別緊急的情況下，也有可能通過指揮平臺，直接給昆明下指令。”

反恐辦隸屬於國家反恐怖工作領導小組，而反恐局是公安部的一個機構。據中國現代國際關係研究院安全與軍控研究中心主任、研究員李偉介紹，2001年，國家成立了反恐怖工作協調小組，下設反恐辦，之後省市自治區各級部門的反恐辦也陸續成立。此外，公安部還設有反恐局。

2013年，“協調小組”正式改為“領導小組”，由國務委員、公安部部長郭聲琨任組長。

“‘領導小組’和公安部的反恐局是兩塊牌子，一套人馬。前者屬於黨政系統，後者是政府體系。”梅建明進一步解釋，成立小組的初衷是為了協調各部門反恐，“要有公安部等部門牽頭，同時還有衛生、交通等其他相應部門來參加。這裏面如果沒有人協調，公安不可能去指揮武警，也不能去指揮衛生部門，所以要有一個超越公安部的協調機構，某種意義上講，它實際上比反恐局的規格更高。”

指揮部門運轉起來後，一線反恐力量也會迅速跟進。目前中國的反恐力量，分為軍隊的反恐部隊、武警的反恐部隊和公安部的反恐部隊。其中，公安特警的裝備比較全面，可以執行排爆、排毒等反恐任務。而武警特勤、特戰部隊擁有更為強大的武器和突擊設備，適合執行高烈度的武力突擊任務。

“武警反恐部隊中，比較有名的是雪豹突擊隊，它屬於北京武警總隊。”梅建明介紹，主要集中著北京反恐的尖刀力量，“此外，公安部系統的反恐部隊有屬於各個省廳、市局的，他們平時穿著藍色制服，比如北京市公安局麾下的藍盾突擊隊”。

據梅建明透露，2012年7月19日，北京呼家樓地鐵站挾持人質事件，就是由北京公安局藍盾突擊隊處理的。“如果北京出了事，只要是北京市公安局110接警，一般由北京市公安局來處理。但是特殊情況下，需要專門力量增援的話，市局可能會向武警提出要求，或由上級黨委決定，是否調動‘雪豹’。到目前為止，‘雪豹’還沒有出動記錄。”

“初級階段”

中國對反恐問題的關注開始於1980年代。李偉對恐怖主義問題的研究是從1988年開始的，“當時我們這個單位還叫研究室。那時候之所以有‘反恐’這個概念，主要因為中國是安理會的常任理事國，聯合國經常提到反恐，我們也就開始接觸這個概念。”

作為這段歷史的見證者，在李偉印象中，中國反恐體系建立和完善，是在“9-11”之後。就在中國成立反恐怖工作協調小組之後不久，2002年公安部公佈了四個恐怖組織和一些恐怖分子嫌疑人的名單，這個認定和界定在我國是首次。到2003年，中國第一次反恐怖綜合演習開始了，彼時，代號“長城”的反恐怖演習在北京舉行，時任中共中央總書記胡錦濤到現場觀看。這之後，中國國家層面的反恐體系，從無到有，發展迅速。

地方上也迅速跟進，比如昆明的反恐演習從未鬆懈過。2007年，駐昆明的部隊和印度軍方舉辦了一次大型聯合“反恐”演練。2008年的反恐演習中，昆明警方只用了16分鐘就制服了持槍恐怖分子。此外，昆明還集中力量打造了精銳的反恐隊伍——雲豹突擊隊。“雲豹突擊隊”成立於美國“9-11”之後。2005年，雲豹突擊隊曾在金碧路昆華醫院門口成功處置一起持刀劫持人質案件。有媒體在報道中，用“潛龍在淵，神兵天降”形容這支隊伍。

但依照反恐專家的看法，這些演習又還是不夠的。“反恐體系的建設說起來簡單，但是到了具體案例中，是非常複雜的。”李偉告訴本刊記者，恐怖襲擊有其隨意性，這使得反恐無論應急還是處置都不能出現任何短板。“我們不像俄羅斯，不像美國，有那麼豐富的處置經驗。我國還處在應對恐怖襲擊的初級階段。”

昆明“3-01”嚴重暴力恐怖事件發生後兩天，兩千多公里外的北京，參加全國“兩會”的雲南省委書記秦光榮通報了昆明的情況。他透露，這八名暴徒本想出境參加“聖戰”，從雲南出境未果，輾轉到廣東，依舊未能出境，於是又回到雲南紅河州。此次回到紅河，他們的計劃是，如果再跑不出去，就在紅河或昆明火車站發動“聖戰”。八名暴徒中，有三人於襲擊發生前的2月27日在紅河州個舊市沙甸鎮被警方抓獲，其餘五人則包車連夜逃至昆明。

總結教訓時，秦光榮稱，這一事件暴露出來一是反恐意識不強，二是情報信息工作有些問題，三是鐵路系統整個保衛體制也存在問題。鐵路公安自成系統，負責火車站和車站廣場的安保，鐵路值班的警察和保安手裏沒有武器。

一位自稱參加過“處突演練”的網友也提出了之後演習需要改進的地方：“我發現，那些演練往往針對個人製造的綁架案件，和大規模的聚集事件。前者往往是‘暴徒’，呆在現場等候警察前來處置……而‘暴徒’往往怕死，警察一近身或朝天放一槍，他們就會乖乖放下武器、抱頭、蹲下、就擒。為了確保演練‘成功’，為了給到場參觀的領導一個好印象，有的演練在精心排布細節之餘，甚至還會為‘正式演練’而提前一天‘預先演練’。”

地方上的反恐裝備，其實已經很先進。“9-11”過後的一兩年，許多城市都提高了對恐怖襲擊的警惕。各地公安機關和武警部隊紛紛添兵買馬，組建反恐部隊、防暴支隊，直升機、警用武裝車、排爆機器人、防爆罐、防爆服等高端反恐設備陸續進入警用武器庫。如鄭州市公安局曾引進了直升飛機，昆明市特警支隊則在2010年引入了號稱“刀槍不入”的防暴裝甲車。

“這部分資金投入和生命是沒辦法做類比的，因為生命是無價的。有些錢可能投入了，但沒有看到恐怖襲擊發生，可我們畢竟不能等到恐怖襲擊發生了再去投入。”李偉透露，在這次昆明事件出現之前，主要的恐怖襲擊很多出現在新疆，“所以在新疆，各種措施和反恐意識比較到位”。

暴恐分子新變化

“如果這次事件發生在新疆，也許不會鬧這麼大，”新疆大學中亞研究院教授潘志平分析，“如今在新疆，如果有一夥穿著統一服裝、拿著刀的人出現，馬上就會有人報告。而且公安、武警都是佩槍的，砍人的事一發生，馬上就會開槍把暴徒打倒。但內地警察可能還沒有這種意識，在昆明這次襲擊中，我們看到，警察最初沒有對暴徒開槍，而是鳴槍示警。”

新疆反恐的經驗顯然是在無數次血的教訓中汲取的。

2010年，時任新疆社會科學院院長吳福環撰文介紹，自1990年至2001年，“三股勢力（宗教極端勢力、民族分裂勢力、暴力恐怖勢力）”在新疆製造了200多起暴力恐怖事件，造成各民族群眾、基層幹部、宗教人士等162人死亡，440多人受傷。2009年，烏魯木齊爆發了最為嚴重打砸搶燒殺的暴力犯罪事件。據新華社消息，從7月5日開始，僅截至7月16日18時，該事件的死亡人數就達到了197人，傷者則超過了1700人。

新疆的恐怖活動，有較深的國際因素，恐怖團體與活躍在阿富汗、巴基斯坦以及中亞等國的國際恐怖組織，有千絲萬縷的聯繫。一些恐怖分子在境外接受“基地”等恐怖組織的訓練後，再伺機潛回中國境內，組織、策劃恐怖活動。其中，“東伊運”等被認定的“東突”恐怖組織可謂不遺餘力。

潘志平告訴本刊記者，2009年之後，新疆的反恐力量無疑大大增強了，“單是烏魯木齊武警就增加了一支加強支隊，下面各個鄉也都配上了警察。2014年自治區黨委決定，三年內，將從全疆各級機關抽調20萬名幹部下鄉。除此之外，新疆的安檢也是全國最高級別的。過安檢時，需要脫鞋、解腰帶，安檢人員甚至連腳底都會用儀器掃一遍。”

據新疆自治區公安廳統計，自2009年以來，新疆每年打掉的危害公共安全的現行組織團夥案均在百起以上，呈現高位徘徊態勢。2012年新疆暴恐案件190餘起，比2011年大幅增加，其中，“獨狼式活動”的個體或小群體暴恐活動趨多，且參與人員基本都是“80後”、“90後”，初中以下文化程度占到95%左右。

“東突”在“七-五”之後也出現了兩個變化。潘志平透露，2011年初，在新疆本土出現了小股自殺式襲擊行為，“有小股暴徒不斷對著公安、派出所、軍警進行襲擊。到2013年，這種行為越來越頻繁。在我個人看來，他們這樣做是為了逃避恐怖罪行，因為按照西方認定來說，只有殺無辜平民才算恐怖襲擊。到了2013年底的金水橋事件之後，他們的行為又有變化了，就是要把這些事情鬧到內地去。目前就新疆本土的反恐體系來看，在預警機制上還要下大力氣，要有線人，對大量信息要進行分析和評估。”

亟待出臺反恐怖法

在不少專家看來，目前中國反恐體系中，最核心的東西——反恐怖法，遲遲沒有出臺。

“各個國家的反恐機制、機構其實都是法律為他們提供了支撐。”李偉向本刊記者介紹，中國與反恐相關的法律在2002年的刑法修