陳觀生

行政長官崔世安在參選時曾說新一屆特區政府會精兵簡政，新一屆政府就職後，行政法務司司長陳海帆多次表示未來將以精兵簡政的施政方向。不過，政府的預算中顯示，將再增聘2,224名公務員，令社會關注如何落實“精兵簡政”。參考古人與前人的思想，精兵簡政自古就多次被用作為治國方略，也用於指導政府行政體制改革。但其阻力大多來自部門的本位主義以及各種既得利益，而要真正做到“精兵簡政”，就要清除職權弊端，成敗系於能否做到削減部分政府權力。

社會關注如何落實“精兵簡政”

崔世安“同心致遠‧共用繁榮”的參選政綱 “善治篇”中，政綱提出了精兵簡政的核心理念，就是應對政府現有的架床疊屋、職能重疊、行政程序繁雜、行政績效不高等問題而提出來的，冀望通過精簡機構和人員，理順部門職能，減少行政程序，提升政府效能，最終達成政府善治。

新任行政法務司司長陳海帆近日在多次公開場合表示，特區政府關注公職制度存在的問題，未來將以精兵簡政的施政方向，簡化行政程序以及部門重整改善有關問題。陳海帆又稱，日後將多與公務員團體接觸，瞭解公務員的工作情況和實際需要。陳海帆被問到在今屆特區政府，如何落實“精兵簡政”，會否合併部門或調整人手，她表示，包括行政法務範疇在內的整個政府都將會有統籌安排，會在日後施政上考慮。

但立法會第二常設委員會分析及討論2015年度財政預算案，當中在政府連續第二年提交的公共行政部門或機構人員狀況表，公務員數量近3萬3千人，預計會再增聘2200多人，加上公務員加人工，使人員開支增加29億元。到年底澳門有3.5萬名公務員，即平均每17個澳門人便有一名公務員，被民間質疑政府是否又講一套做一套？

行政長官崔世安回應稱，財政預算總量沒有大幅增加，而且公務員招聘程序需時，未必每年提出的招聘都能在這年完成，需要檢討，但當中必要增加的醫療和保安範圍，需從實事求是的角度出發。崔世安表示， 3月新班子將向社會詳細介紹未來5年公務員人數、整體總預算安排等，講述如何落實施政理念。

對於政府行政架構臃腫和冗員充斥的狀態，社會早在回歸初期就關注並提出改革訴求，可是這狀態在十五年來不但沒有根本改善，反而是越演越烈。部門機構愈開愈多，公務人員數量呈飆漲狀。總結社會各界及學者的意見，對於新一屆政府實行精兵簡政的看法主要有幾個方面。

一是無理性地增加部門，導致政府現有的機構架床疊屋。譬如，有意見認為，將所有支持發展性質的基金，歸屬於其相關委員會或部門，取代現有的獨立運作模式；又或政府將所有屬支持發展性質的基金大合併，以一個大的發展基金下，設有不同領域項目。由此路線，例如，科技委員會與科學技術發展基金合併，即在科委會下設相關發展基金。又如，文化產業基金與文化產業委員會及文化局的「三體制」，實情是架床疊屋，文產基金理應歸納在文化局或文產會下面。

二是部分部門分拆獨立運作，出現一頭多管弊端。如過往由行政長官辦公室協助或兼顧的行政會運作和禮賓事務，但現時卻分拆成獨立運作單位；又如，法律改革及國際法事務局，應該與法務局合併；再如，大賽車委員會獨立於旅遊局，可能浪費資源和各自為政；更甚的是土地工務運輸局，運輸職能不再具備，應改稱為工務土地局，而另外還有工作相同或有連線關係的其他兩個局建設發展辦公室和地圖繪製暨地籍局，都應合併在工務局內。此外，從整個交通的整治及配備和公交發展等因素考量，交通事務局與運輸基建辦公室在未來也應合併。

三是部門職能重疊，職能歸屬設置不合理、政出多門。主要在民政總署與多個部門職能重疊如何理順或清晰劃分等問題，包括：在文化方面與文化局、康樂方面與體發局、環境方面與環保局和海事及水務局、衛生方面與衛生局、市政設施方面與工務局等。現時民署仍有法定不少職能裡頭與其他部門重疊。而這重疊情況是造成運行上的阻礙，浪費行政資源，以及部門之間推卸以至令到政府施政效益不彰，更無助解決問題同時反而製造矛盾。因此，徹底地改善職能重疊問題，理應是政府必須的行政改革中要點內容。

四是行政程序過於繁雜，令澳門公共行政效率低下。一直以來，澳門特區政府有著典型的官僚制特徵，普遍信奉按章辦事、程序控制導向，“多做多錯、少做少錯、不做不錯”的行政文化和觀念頗盛行，公務人員不需要做出很多成績，只要遵紀守法，就可以有很穩定的職業和優厚的報酬，由此相當部分公務人員缺乏積極貢獻能力的主觀能動性。由於行政程序過於繁雜，澳門政府花在程序上的時間過多，從而使得澳門被有關輿論認為是兩岸四地中行政效率最低的地區。如果行政程序簡化了，政府公共人員的很多工作就可以從中釋放出來，而不用疲於奔命地把很多精力放在完成形式化的、不必要的行政程序和環節上。

五是政府績效評定混亂，官員問責制度難以落實。政府公共行政管理不僅成本要低、過程要快，而且結果要好。政府績效評定就是對政府部門行政管理進行評估的過程，假如部門的職責不清，部門工作目標不明，評估主體對政府部門應該做甚麼都不清楚、不明白，肯定無法順利開展政府績效評估的工作。只有有效解決領導官員評審制度中評價事項不清晰和官員問責制中問責事項不明確的問題，才能推進領導官員問責制和官員問責制在澳門的不斷完善。

英國著名的政治學家和歷史學家帕金森尖銳地批評過英國行政機構之間互相矛盾、扯皮，辦事低效，機構臃腫，人浮於世等“官場病”，並將其概括為著名的“帕金森定律”，即（X=2KM+I/N），其基本含義是：現行政府各部門都具有一個帶有共性的剛性膨脹機制，從而導致屬下人員的劇增。而人多了互相又會製造出許多“工作”，於是人員進一步擴大，結果陷入機構越大，扯皮越多，而人員增加也越多的惡性膨脹之中，這種惡性循環似乎已成為一種政府與生俱來的存在定律。由此可見，政府機構臃腫、辦事低效的問題在世界範圍內有著某種共性，而且這種共性的事實已經清楚地證明，就政府目前這種狀況而言，其本身就先天具有機構膨脹和辦事低效的存在和生成機制。在這一前提條件下，精簡了舊的機構，仍會產生新的機構，減的越多，長得越快，除非徹底清除這種膨脹機制生存的土壤，否則類似的剛性膨脹的政府通病很難得到徹底根除。

精兵簡政自古難在利益調整

精兵簡政是我國先秦兵家提出的一項治軍治國政策思想，在孫吳兵法中有不少論述。孫武和吳起都強調軍隊組織編制的精簡，強調組織功效，“治眾如治寡”，合軍聚眾，兵非益多，兵員要訓練有方，講究效率。吳起在提出組織“選鋒”、“練銳”編制精兵的同時，還主張“法令省而不煩”，即“簡政”。減少不必要的官僚層級，排除食利階層的政治干擾，使政令貫通，凡戰即可“令不煩而威震天下”。兵家思想的精髓就是講究效率，講以最少的付出獲取最大的收益，精兵簡政體現的就是兵家效益思想。

精兵簡政作為一項國策不僅用於治軍，而且自古就多次被用作為治國方略，也用於指導政府行政體制改革。精兵簡政用之於政改，其要點即緊縮政府機關，精減政府官員。隋唐王朝多次實行精兵簡政改革。隋統一時就推行了省並郡縣措施，隋文帝下令把地方政區由州、郡、縣三級減為州、縣兩級，裁撤了五百多個郡，後又裁併州縣，“罷州縣鄉宮”，大幅度地減少州縣兩級官吏編制，改變了官場“民少官多，十羊九牧”的局面。唐太宗也省並州縣，並省有司，裁減地方官員。中央機關官員也由兩千餘人裁減為643人。“量才授職，務省官員”。精簡不僅節約了行政開支，而且提高了行政效率。澄清吏治是唐王朝得以強盛的重要政治前題。

然而精兵簡政往往只是王朝開創時的權宜措置，王朝穩定後官僚群體很快就會膨脹，出現賣官鬻爵，官場腐敗。宋朝有所謂“三冗”，即冗官、冗兵、冗費，官多兵多耗費多，使朝廷不堪重負。王安石變法就是要革除“三冗”弊政，其思路可以用精兵簡政來概括，寓兵於農，裁汰冗兵冗官，精簡政府機構，使財政收支好轉。但改革受到既得利益的官僚集團的抵制，官員名稱機構名字是改了，但人員減不下去，編制以外的“員外”之官多如牛毛，精兵簡政變成了單純的精簡機構，改革最後以失敗而告終。

我國自改革開放以來一直在進行以“精簡機構”為主要內容的行政體制改革，但是陷入了精簡、膨脹，再精簡，再膨脹的怪圈，兩三年一個循環，從上世紀八十年代至今差不多快十次，成效都不大。中國政府行政改革幾十年的經驗可見，不敢觸動既得官僚群體利益的所謂“精簡機構”，是避重就輕被扭曲了的改革，具有明顯的缺陷。行政改革應全方位，既減機構，也減人減事。不簡政，“事繁政弊”，機構減了也無濟於事。官事不省，人員也省不了。

自古以來，精兵簡政最難就是觸動既得官僚群體利益。根源在於有行政權力的政府機構日久天長也就有了本部門的利益，考慮的不是服務社會，而是從本部門利益出發，維護與謀取本部門私利，千方百計地為自身利益博弈，多要編制少裁員， 部門利益自身利益要“最大化”。部門利益膨脹使得機構臃腫，編制減不下來，造成分權不清、職責混亂。於是乎人浮於事，“無其事而虛設其官，無其功而空食其祿”的狀況十分普遍。

澳門行政機構改革現時也面臨著觸動部門既得利益的問題。一方面，部分部門確實面臨這越來越多的公共服務訴求，人手不足導致部分公共服務被逼拖延；另一方面，本澳產業較為單一，就業環境狹窄，進入公職服務成為不少年青人無可奈何的選擇。有議員指出，精兵簡政需重新審視各部門工作的職能與人手是否相配，有部門人手過剩，亦有部門人手過少。而各部門仍會各自為政，不斷按自身需要擴大編制。有議員認為新一屆政府在落實“精兵簡政”的目標時，不能僅僅著眼於公務人員數量的控制，更要從清晰職權、優化機制、完善法律、清理不必要程式入手，把日常行政中碰到的法律障礙、職權弊端、程式問題減到最少，從減少工作總量優化施政效能入手以達到目標。

精兵簡政