歷任美國總統與中美關係「過渡期」 卡特時期

  尼克森總統1972年對中國的破冰之旅打開了中美關係大門,但由於種種原因,兩國關係遲遲未能實現正常化。1977年卡特上任,他一開始也沒有把中美關係正常化當作執政的首要任務,而是繼續與蘇聯搞緩和。進入1978年,美蘇關係惡化,卡特才下了決心實現對華關係正常化。而中國正在醞釀改革開放。在鄧小平改革開放的大戰略中,中美建交是重要的一環:它將有利於為中國的現代化建設創造一個良好的外部環境,美國也可能成為中國重要的經濟合作夥伴。

1978年5月下旬,卡特的國家安全事務助理布熱津斯基一行來華訪問。在與鄧小平的會晤中,布熱津斯基一再表示,「卡特總統已經下定決心」實現兩國關係正常化,並建議雙方從6月開始進行絕對保密的談判。鄧小平立即接受了這一建議,並闡明了建交的三項條件:美國與台灣斷交、從台灣撤軍、與台灣廢約。美方同意中方的條件,但也提出了自己的條件:中國要承擔義務放棄對台灣使用武力;在中美建交後美國仍要向台灣出售武器。對於美方的前一個條件,中方予以拒絕。關於美國售台武器的問題,雙方進行了針鋒相對的鬥爭,最後鄧小平果斷拍板,兩國先建交,美國對台軍售問題建交以後接著談。

1978年12月16日上午(美國東部時間15日晚),兩國分別宣布中美於1979年1月1日正式建立外交關係。1979年1月底2月初,鄧小平高調訪問美國。這次訪問把剛剛建交的中美關係立即提升到很高的水平,兩國關係恰似打開了閘門的滔滔江水,不可阻擋,兩國在1979年和1980年間高層互訪頻繁,簽訂了數十項合作協議,其中《中美科技合作協定》是鄧小平和卡特親自簽訂的。這次訪問也是高調向全世界宣布中國開始了不可逆轉的改革開放。雖然美國不能幹乾淨凈地斷絕與台灣的關係,《與台灣關係法》還會對今後的中美關係產生負面影響,但正如鄧小平所說:中美關係史上一個新的時代開始了。

里根時期

1980年11月,里根在大選中獲勝。里根是共和黨的保守派,十分親台,里根當政後,中方向美國提出就售台武器問題進行談判。1981年12月,談判在北京開始。美方拒絕承諾到一定期限完全停止售台武器,只表示將逐步減少,最終解決這一困難問題,並仍堅持要把美國減少售台武器及最終解決這一問題與中國和平解決台灣問題直接聯繫起來。談判一度出現僵局。

1982年5月上旬,美國副總統布希一行到達杭州,鄧小平與布希舉行了坦率、誠懇的交談。從此,談判的氣氛得到改善。7月13日,美國駐華大使恆安石向鄧小平遞交了里根的一封信以及美方的公報草案。里根在信中表示,美國不謀求執行長期向台灣出售武器的政策,也不會無限期向台灣出售武器。中美雙方於8月15日達成了協議,並於17日發表了公報。公報的核心內容是第六條:美國政府聲明,它不尋求執行一項長期向台灣出售武器的政策,它向台灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交後近幾年供應的水平,它準備逐步減少對台灣的武器出售,並經過一段時間導致最後的解決。《八•一七公報》雖然沒有最終解決中美建交時遺留下來的美國售台武器問題,但公報起碼錶明,中美雙方都不願意讓這個問題破壞了整個中美關係,在公報達成後的五六年中,由於台灣問題在兩國關係中不再成為突出問題,以及其他種種因素,兩國在政治、軍事、經濟、文化等各方面的交往得到了全面發展,兩國之間的紐帶越來越緊密、越來越強固,使兩國關係能夠經受住後來急風暴雨的考驗。

在這個時期特別值得一提的是兩軍交流。促使中美建交的一個地緣戰略動因是共同對付蘇聯的擴張。為了這種共同需求,在1983年以後,兩軍關係獲得了飛速發展,國防部長、總參謀長的互訪、各軍兵種之間的功能性交流和合作、一定程度的情報交流和合作都開展起來。我方訪美人員參觀了許多美國的軍事設施和裝備,美方人員同樣參觀了我方的許多基地和設施。美國還一再放寬對中國進行技術轉讓的限制。1980年4月,美商務部把對中國的出口控制從Y類(對華約集團)放寬到P類(對新興國家集團),允許向中國出售輔助性軍事設備。1983年6月,商務部再次調整,把中國從P類國家改為V類(西歐國家),自然,中國實際上並沒有享受美國盟國的待遇。

布希時期

1989年以美國為首的西方世界粗暴干涉中國內政,使中美關係經受了考驗。面對滾滾而來的洶湧逆流,中國既堅持社會主義,又堅持改革開放。布希總統參與了中美關係正常化的進程,對中美關係的重要性有比較深刻的認識,他認為保持與中國的接觸對於兩國關係和美國的全球戰略都是重要的。

6月20日,布希親筆給鄧小平寫了一封長信。信一開頭就說,他是懷著對鄧小平的「極大的尊敬」,「以一個朋友,一個真正的laopengyou的身份來寫這封信的」。他希望鄧小平「幫助維持這種我們都認為是非常重要的關係」,希望派特使赴華。6月底7月初,國家安全事務助理斯考克羅夫特和副國務卿伊格爾伯格秘密訪華,會晤了鄧小平等中國領導人。鄧小平毫不客氣地說,中國有句俗話:「解鈴還需系鈴人。」希望美國將來的行動能解開這個鈴,希望美國不要火上加油。12月9日至10日,布希再次派這兩位特使訪華。12月10日,鄧小平在會見斯考克羅夫特一行時說:「你這次訪問是非常重要的行動。中美兩國之間儘管有些糾葛,有這樣那樣的問題和分歧,但歸根到底中美關係是要好起來才行。這是世界和平和穩定的需要」,表達了他對中美關係重要性的看法和迅速恢復兩國關係的期待。

在北京政治風波後的一段時間裡,美國國會中一再提出議案,要取消對華最惠國待遇。在最惠國待遇條件下,中國向美國出口商品的平均關稅是8.4%,而一旦取消這個待遇,平均關稅就將提高到47.5%,那將是中美關係的大滑坡。布希總統深知最惠國待遇對兩國關係的重要性,他一方面對中國實行了一些制裁措施,一方面又抵制了國會和利益集團的壓力,沒有從中國召回大使,保持了對華無條件最惠國待遇,與中國領導人一起,使兩國關係避免了大滑坡。

柯林頓時期

1992年是冷戰結束後的第一次美國總統大選,也是對中國指責最為嚴厲的一次。在對華關係方面,政治新星、民主黨總統候選人柯林頓以人權為武器抨擊老布希政府的對華政策,上任僅一個多月,柯林頓就在美利堅大學的一場演講中再次重複競選期間言論,宣稱要把延長對華最惠國待遇與中國人權狀況的改善聯繫起來。

1993年7月23日,美國以所謂「情報」言之鑿鑿指責正在印度洋公海航行的中國「銀河」號貨輪載有輸往伊朗的危險化學品,為顧全大局,中方同意商船改變航線以第三方進行聯合登臨檢查的方式接受檢查。儘管事實證明美國的指責是完全錯誤的,柯林頓政府始終並未就此作出道歉,8月25日,美國國務院還進一步指責中國違反國際防擴散規則向巴基斯坦輸出飛彈技術。

當年10月,末任港督彭定康拋出挑釁性的香港政改方案後,柯林頓又親自公開表達支持,發表干涉中國內政的言論。期間,除了繼續執行老布希政府的對台軍售項目,柯林頓政府在3月、6月、11月繼續進行的對台軍售在質量上的提升顯然有違中美「8•17公報」精神。

以上接踵而來的一系列言行,無疑使得柯林頓政府初期的中美關係處於極具動盪的軌道上。這一局面在9月柯林頓致信邀請中國領導人出席其倡議召開的首次APEC領導人非正式會議,並在雙方官員就此展開的系列接觸溝通中有所緩和。當年11月,兩國元首在西雅圖實現了1989年以來的首次會面。然而,這一短暫回暖並未終結動盪的過渡時期。1995年5月,美國允許台灣地區前領導人李登輝以私人身份訪美,隨即引發了中國從美召回大使、中斷高層互訪計劃、軍控磋商直到大規模軍事演習的強烈反應。這不僅導致了1958年以來最嚴重的台海危機,也讓中美關係再次嚴重倒退,使得由總統更迭帶來的兩國關係過渡期貫穿了整個第一任期。

在1997年柯林頓開啟第二任期後,其政府總算摸清了中國政府的政策底線,隨著當年對華最惠國待遇的延長和香港回歸的實現,美國國內有關對華政策的辯論趨於達成一致。中國最高領導人在1997年10月26日至11月3日成功對美進行了國事訪問,兩國元首達成的「共同致力於建設面向21世紀的建設性戰略夥伴關係」的共同目標,雖然沒能消弭各領域依舊存在的分歧和衝突,但總算終結了冷戰後困擾中美關係的「戰略漂移期」和柯林頓上台後跌宕起伏、同時也是歷任美國總統上台後的最長的中美關係「過渡時期」。

小布希時期

2000年的總統大選是進入21世紀後的第一次美國大選,來自南部的德州州長小布希贏得大選成為第43任美國總統。儘管其父親是發展中美關係的堅定支持者,小布希在競選中卻抨擊柯林頓政府對華政策過於軟弱,認為中美之間並非「戰略夥伴」而是「競爭對手」,需要重新定義,並就雙邊關係中敏感的台灣問題一再發表刺耳言論。

2001年就任後,小布希依舊使用「戰略競爭者」來定位中美關係,把中國作為防範重點來確保美國治下的和平。當年3月,主管外交的錢其琛副總理訪美並得到布希總統接見,圍繞「戰略競爭者」提法給雙邊關係帶來的負面影響得到一定程度的管控。但隨後發生的「南海撞機事件」成為中美建交以來最嚴重的雙邊軍事摩擦,柯林頓政府後期艱難恢復起來的雙邊軍事交流再次基本停止。這些無論是在政府還是大眾層面,都給過渡時期的中美雙邊關係帶來了巨大衝擊。針對中國政府的道歉要求,儘管小布希僅以「遺憾」而非「道歉」來回應,中國政府也全部送還24名機組人員,美國國內強硬派反而指責政府對華妥協。

撞機事件善後尚未完成,台灣問題再次成為過渡時期震盪中美關係的核心議題。4月20日美國政府向台灣地區前領導人李登輝發放訪美簽證。小布希政府隨即又在當月24日、上任不足100天之時即宣布總價值超過百億美元的對台軍售。次日,布希本人在接受美國廣播公司《早安美國》節目中,一反長期以來美國在台灣問題上的「戰略模糊」政策,公然表示如果中國大陸進攻台灣,美國有義務也將盡其所能協防台灣,是建交以來第一次有在任總統做出如此挑釁性表態。5月,布希總統簽署了國會通過的含有給予台灣在武器接收上非北約盟國地位,和支持其參與世界衛生組織(WHO)內容的授權法案,隨後美國再次准許台當局領導人陳水扁「過境美國」並提升待遇。

美國在台灣問題上的種種突破性言行無疑給中美關係發展製造了麻煩和障礙,但面臨突如其來的「9•11」,布希政府在震撼之餘找到並調整了戰略重心,在全球反恐的大目標下迅速調整緩和了中美關係。事件發生後,中國領導人第一時間致電慰問,並表示中國政府願意在反恐問題上與美國展開合作。次月在上海召開的APEC會議是小布希在「9•11」後發動阿富汗戰爭關鍵時刻的首次出訪,在雙邊會晤中,布希表達了對中國反恐立場與給予合作的感謝,表示中美不是敵人,應發展「坦誠、建設性的合作關係」,從而完成了對雙邊關係的重新定位,並重申了美國的「一個中國」政策和遵守三個聯合公報的立場,使得在嚴重破壞雙邊關係的台灣問題上回到了既有共識。這一關鍵會晤提前結束了可能滑向進一步動盪的「過渡時期」,但重大突發事件創造的戰略機遇總是可遇不可求的。

歐巴馬時期

如果說美國總統更迭與中美關係發展存在某種規律的話,那就是新總統(尤其是不同黨派的繼任者)上任幾乎無一例外導致雙邊關係的動盪回調,而後經過一段時間又重新回到正軌。但歐巴馬確實創造了不同以往的例外,共和黨布希政府執政後期的中美關係創了冷戰後中美雙邊關係的新高,繼任的民主黨歐巴馬政府初期不但沒有弱化雙邊關係,反倒是提出了一系列升級雙邊關係的提議和過高的合作期待。在經歷了一段時間的互不適應及至互相失望以後,中美關係開始回溫,呈現出高開低走的獨有態勢。

歐巴馬政府上台伊始,美國學界有關中美合作的暢想層出不窮,甚至連基辛格、布熱津斯基這樣的中美關係元老級人物都公開力挺「G2」合作構想。

不過從2011年起,歐巴馬政府把回歸亞洲戰略定為「亞太再平衡」,對華戰略遏制的意圖較為明顯。

但在歐巴馬任期內,中美雙方在危機管控方面更加成熟。除了中美領導人的高層會晤,中美定期進行戰略與經濟對話。在歐巴馬第二任期,兩國國防部先後簽署「關於建立重大軍事行動相互通報信任措施機制的諒解備忘錄」和「關於海空相遇安全行為準則的諒解備忘錄」等,以防止兩軍擦槍走火,維護區域和平與穩定。此外,兩國之間在眾多領域的合作,如反恐、防擴散、打擊海盜、疾病防控和應對氣候變化等,都有正式與非正式的合作協議或備忘錄予以指導,這構成雙邊關係穩步向前的重要合作基石。中美也更加適應在經歷跌跌絆絆之後,更理性地看待彼此定位,穩定兩國關係。

(陶文釗、莫盛凱/文)