《政協章程》工作總綱第二條對人民政

協主要職能的表述是：「中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協商和民主監督，組織參加本會的各黨派、團體和各族各界人士參政議政」；「政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商。中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會可根據中國共產黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商」；「民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。」

1995年1月中共中央轉發的《政協全國委員會關於政治協商、民主監督、參政議政的規定》中，對人民政協三項主要職能的內容和形式都作了明確規定。但在章程原條文中並沒有把參政議政職能與政治協商、民主監督職能並列一起表述，並且對其內容也沒有同政治協商、民主監督一樣作出具體規定。為了有利於人們對參政議政作為人民政協一項主要職能的正確理解和把握，新政協章程將章程第二條第一款修改為：「中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。」並在此條中增寫一款關於參政議政內容的表述：「參政議政是對經濟社會發展中的重大問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議。」

至此，對人民政協主要職能的表述已經規範化。

（二）政治協商、民主監督、參政議政的內容、形式和要求

1.政治協商

（1）政治協商的內容

新政協章程規定：政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商。中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會可根據中國共產黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商。這包括兩個方面的內容：

一方面是指中國共產黨和國家領導機關，對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前提交人民政協與各民主黨派、無黨派愛國主義人士、各人民團體及各界愛國人士的代表進行協商，就決策執行過程中的重要問題進行協商，有組織地聽取統一戰線各方面的意見和建議。國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，是指國家在社會主義物質文明建設、社會主義精神文明建設、社會主義民主法制建設和改革開放中的重要方針政策及重要部署，政府工作報告，國家財政預算，經濟與社會發展規劃，國家政治生活方面的重大事項，國家的重要法律草案，中共中央提出的國家領導人人選，國家省級行政區劃的變動，外交方面的重要方針政策，關於統一祖國的重要方針政策，群眾生活的重大問題，各黨派之間的共同性事務，政協內部的重要事務以及有關愛國統一戰線的其他重要問題等。

另一方面是指人民政協、各民主黨派、有關人民團體及各界愛國人士的代表，就統一戰線內部的重要事項進行協商。這兩種協商都是為了發揚民主，溝通思想，交換意見，經過充分的討論，在重大問題上達成認識上的基本一致，或者達成一定的協定。

（2）政治協商的形式

近些年來，隨著社會主義民主建設的加強，人民政協政治協商的形式也有新的發展。人民政協進行政治協商的基本形式，一般說來包括以下幾種：

第一，每年一次的全體委員會議，每季度一次的常務委員雲議，每月一次的主席會議，政協全國委員會還有不定期舉行的常務委員會專題座談會，以及根據需要隨時召開的有各黨派、各團體負責人和各方面代表人物參加的協商座談會。

第二，通過列席同級人民代表大會及其常委會的有關會議，參與國家與地方重要問題的討論等，也是政治協商的重要形式。

各級政協的專門委員會在政治協商經常化方面，正發揮著愈益重要的作用，成為政治協商的一個重要管道。由於各級政協工作的側重點不完全相同，全國各地方的具體情況又有很大的差異，因而，許多地方的政協組織在政治協商方面採取了一些不盡相同的新形式。這是政協工作中出現的新情況，需要進一步在實踐中探索與總結。尚需說明的是，政治協商是人民政協各級委員會的職能。《中國人民政治協商會議章程》規定：政協地方委員會的設置只到縣（區）一級，因此，縣以下的委員活動小組不具有政治協商這種職能。同樣，一些省、自治區在地區一級設置的政協聯絡處或聯絡組，只是該省、自治區政協的派出機構，不是政協的一級組織，因而也不具有政治協商的職能。

（3）政治協商的具體要求

要把人民政協的政治協商納人國家和地方的決策程序。重大問題決策之前在政協進行協商，這是一個發揚民主的過程，應當成為決策程式的一個環節。把協商納入決策程式，關鍵在於黨政部門的配合。因為政治協商職能的發揮都需要黨政部門的合作參與。因此，如缺乏相應的規範與制度，政協履行協商職能時另一方就有可能採取不合作態度，如果這種不合作無相關制度的制約則會繼續下去，因為不合作對對方無害甚至有益；而合作則有可能損害對方的微觀利益。對於政協而言，自身需要努力，逐步使「協商於決策之前」的原則不僅成為各級中共黨委、政府和社會各界的共識，而且成為大家共同遵守的制度。

（4）推進政治協商職能的規範化、制度化建設

1989年《政協全國委員會關於政治協商、民主監督的暫行規定》，明確規範了政協履行主要職能的內容、形式、方法和步驟，並陸續制定了常委會工作規則、專門委員會組織通則、各專門委員會工作簡則、委員視察簡則、提案工作條例等，對各種會議的協商議事規則進行明確和規範。1995年全國政協將《暫行規定》修訂為《政協全國委員會關於政治協商、民主監督、參政議政的規定》，正式通過施行，中共中央向各級黨委發出通知，要求各地認真執行。

當然，在政治協商具體的實踐中，也遇到許多問題。比如：在政治協商方面，存在著通報情況多，決策協商少的現象。尤其是協商於決策之前做得不夠，民主黨派與政府對口聯繫制度，流於形式的多，開展實質性活動少，「一頭熱」現象嚴重。

要解決這些問題最為重要的是推進政治協商制度化、規範化。具體說：

第一，對政治協商的範圍作出進一步具體界定。要規定哪些問題必須進行政治協商，以避免某些地方存在的政治協商的隨意性，克服「想協商的事就協商，不想協商的事就不協商」的做法。

第二，明確政治協商的時間、形式和程式等。要明確規定協商必須在什麼時候進行以及協商的具體形式、程式等，使政治協商真正納人決策程式，做到協商於決策之前。

第三，增強政治協商的雙向性。要根據「長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共」的總的指導方針，制定更加明確的制度措施，如中共地方組織領導人與民主黨派人士的交友制度、民主黨派列席中共和政府會議的制度等等，以進一步提高民主黨派參與政治協商的主動性和積極性。

2.民主監督

新政協章程是這樣定義民主監督的：「民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。」民主監督是人民政協三個主要職能之一，是我國人民監督的重要組成部分，切實有效地開展人民政協民主監督，並逐步規範化、制度化，對社會主義民主政治建設具有重要作用。

（1）民主監督的重要意義

第一，中國共產黨與民主黨派的黨際關係，決定了民’主監督只能是一種非權力監督。

《中共中央關於堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》指出，中國共產黨是社會主義事業的領導核心，是執政黨。各民主黨派是各自所聯繫的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，是接受中國共產黨領導的，同中共通力合作、共同致力於社會主義事業的親密友黨，是參政黨。這就是說，共產黨和民主黨派的關係是執政黨和參政黨的關係。這種關係決定了「我國的多黨合作必須堅持中國共產黨的領導，必須堅持四項基本原則，這是中國共產黨同各民主黨派合作的政治基礎」。這就決定了民主黨派在進行民主監督的過程中無論是建言獻策，還是提意見，作批評，都要有助於加強和改善中國共產黨的領導，都要服從和服務於國家的大局。

第二，民主監督作為一種非權力監督對於執政的中國共產黨具有重要意義。

民主監督可以對執政黨的執政方式進行有效的監督制約。20世紀50年代，鄧小平就認識到：由於中國共產黨執掌對國家的領導權，如果失去了有效監督，就可能犯錯誤，為了防止中國共產黨犯錯誤，民主黨派的民主監督就顯得尤為重要了，他指出了民主監督對執政黨——中國共產黨的重要作用，因為民主黨派和無黨派人士「能夠對於我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監督，能夠發現我們工作中的一些我們所沒有發現的錯誤和缺點，能夠對於我們的工作作出有益的幫助。」因此，「要擴大他們對共產黨的監督，對共產黨員的監督，有了這幾方面的監督，我們就會謹慎一些，我們的消息就會靈通這一些，我們的腦子就不會僵死起來，看問題就會少一些片面性。」

進人新時期以後，鄧小平再次強調了關於共產黨要接受監督的思想，他說：「在國家政治生活和各項事業中，由于中國共產黨居於領導地位，黨的路線、方針、政策正確與否，工作得好壞，關係著國家的前途和社會主義事業的成敗；同時，由於我們黨的執政黨地位，我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習氣。因此，對於我們黨來說，更加需要聽取來自各個方面包括各民主黨派的不同意見，需要接受各個方面的批評和監督，以利於集思廣益，取長補短，克服缺點，減少錯誤。我們熱誠地希望各民主黨派和工商聯都以主人翁的態度，關心國家大事，熱心社會主義事業，就國家的大政方針和各方面的工作，勇敢地、負責地發表意見，提出建議和批評，做我們黨的諍友，共同把國家的事情辦好。」

民主監督作為一種非權力監督，雖然只是建議性和協商性的，但仍可以對國家權力進行有效的制約，從而減少國家決策的失誤和政治腐敗。

雖然政協委員不可能像人民代表一樣可以直接行使權力監督，但由於政協委員中的黨派成員大多是各條戰線

的專家學者，具有廣泛的代表性；由於黨派成員地位比較超脫，旁觀者清，其反映的意見具有較大的客觀性；由於黨派成員大多閱歷廣、知識豐富，能提出比較有見地的意見和建議，批評能切中時弊，因此人民群眾常常把自己對國家經濟、政治、文化建設的想法看法反映給他們，把改革發展中的問題和生產生活中的困難向他們傾訴，希望政協組織和委員將他們的願望和要求帶上去，表達好。而委員們通過對諸如憲法、法律、法規的實施情況；中共中央與國家領導機關制定的方針政策的執行情況；國民經濟和社會發展計畫及財政預算的執行情況；國家機關和機關工作人員履行職責、遵紀守法、為政清廉等方面情況的監督，以自己獨特的視角，反映了廣大人民群眾的呼聲，從而提供了一種單靠黨政機關所不易提供的監督，發現了一些黨政機關自身所不易發現的錯誤，實現了對黨和國家權力的制約和監督，減少了決策的失誤和政治腐敗。

民主監督是我國社會主義法律監督體系的重要組成部分，有利於推進依法治國方略的實現。

建立完整的法律監督體系，保障權力的正確行使，是現代法治的基本要求，也是依法治國的一項重要內容。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，國家的一切權力屬於人民。人民不但通過選舉自己的代表來行使權力，管理國家，還通過各種形式對國家權力的行使進行監督，以防止權力的濫用。依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標誌，是國家長治久安的重要保障。依法治國，不但包括要完善立法、公正執法和司法、嚴格守法，而反還要完善監督法制，建立健全依法行使權力的制約機制，形成完整的法律監督體系。這個法律監督體系，由國家監督和社會監督兩大部分組成。在國家監督中，包括國家權力機關的籃督、行政機關的監督、檢察機關的監督和審判機關的監督。在社會監督中，包括黨的監督、社會團體的監督、社會輿論監督和人民群眾的直接監督。社會監督是整個法律監督體系的基礎，它具有監督力量雄厚、監督範圍廣泛的特點。政協的民主監督是一種特殊的社會監督，它不但監督層次髙、監督的內容重大，而且是依靠組織的力量進行監督，可以下通各界，上達中央。因此，政協的民主監督在國家整個法律監督體系中具有獨特的優勢和作用。把政協的民主監督搞好了，可以強化整個法律監督體系，推進依法治國方略的實現。

（2）民主監督的原則

堅持黨的領導的原則。人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，履行民主監督職能必須堅持中國共產黨的領導。

堅持社會主義民主的原則。要發揚社會主義民主，廣泛聽取各方面人士的意見、呼聲、願望、建議和批評。民主是人民政協的工作主題。鄧小平指出：「人民政協是發揚人民民主、聯繫各方面人民群眾的一個重要組織。」李瑞環同志也指出：多黨合作存在的必要性就是政協存在的必要

性，多黨合作存在的長期性就是政協存在的長期性。這實際上說明了民主存在的必要性和長期性就是人民政協存在的必要性和長期性，進而也闡明了民主監督的實質是以社會主義民主為前提，以監督為核心。

堅持協商的原則。要用協商的精神提出建議與批評，幫助黨政機關、司法機關及其工作人員改進工作。

（3）民主監督的內容

政協民主監督的內容，是指政協組織和政協委員可以就哪些事項進行監督。根據新政協章程規定、根據《政協全國委員會關於政治協商、民主監督、參政議政的規定》，政協民主監督的主要內容包括以下五個方面：

國家憲法與法律、法規的實施情況；中共中央與國家領導機關制定的重要方針政策的貫徹執行情況；國民經濟和社會發展計畫及財政預算執行情況；國家機關及其工作人員履行職責、遵守法紀、為政清廉等方面情況；參加政協的各單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況。

（4）民主監督的方式

政協民主監督的形式，是指政協組織和政協委員進行民主監督的具體方式和方法。根據《政協全國委員會關於政治協商、民主監督、參政議政的規定》，政協民主監督的形式主要有以下三種：

一是政協組織向黨和政府提出建議案、建議或有關報告。

二是政協委員通過視察、提案、舉報等方式提出批評或建議。

三是政協組織或政協委員參加黨和政府組織的調查和檢查活動。目前，各地政協組織在實踐中創造了一些新的民主監督形式，如參加民主評議、行風評議、執法檢查、專題調研、提案跟蹤，舉辦政協論壇，組織和參加知情問政的協商會、座談會，受聘擔任特約監察員，特約檢察員、特約審計員、教育督導員、土地監察專員、稅務監察專員、檢風督查專員、政府立法顧問等等，從而使政協民主監督的內容得到進一步充實，形式更加靈活多樣。

近些年各級政協在民主監督的實踐中創造出許多經驗，表現在民主監督的形式上，出現以下的新的情況：

第一，對黨政機關的通報情況提出意見。政協全體委員會議、常務委員會議、主席會議以及專門委員會會議、專題座談會，要定期或不定期地就一些重大問題，請黨政領導及有關部門負責人通報情況，委員們在此基礎上提出建議與批評。

第二，委員視察。政協及其專門委員會可以就一些全局性或群眾反映突出的問題組織委員視察，提出建議和批評。

第三，建議案、調查報告、提案。政協及參加政協的各民主黨派、人民團體，政協各專門委員會或委員個人可充分運用政協建議案、調查報告、政協提案等形式，就某一個具體問題提出建議和批評。要加強建議案和重點提案的跟蹤督辦，提高辦理品質。

第四，委員舉報和反映情況。委員要加強與人民群眾的聯繫，對違法亂紀問題要積極向有關部門和政協機關舉報、反映。市政協要充分發揮委員專線電話的作用，辦好《社情民意》內部刊物，為委員反映社情民意開通管道。重要的社情民意，要準確、及時地報送市委、市政府。

第五，參與黨政部門的有關檢査活動。政協要有重點地組織委員參與黨委、政府及有關部門組織的檢查活動。

第六，特約監督。政協要協助有關部門和單位，選聘政治素質好、工作熱情高、有專業知識的委員，擔任特約監察員、檢察員、審計員、教育督導員，對有關部門的執行政策法規、勤政廉政、行風建設、內部管理等事項進行監督評議，或者提出建議、批評和舉報等。這是委員直接參與民主監督，提高參政議政水準的新舉措。

第七，開展民主評議。政協組織有選擇地對一些行政部門或司法部門，通過現場視察、聽取彙報、收集社情民意等方式，進行面對面的協商評議、提出批評和建議。民主評議的結果以政協組織的名義，送達黨委、人大、政府，作為他們對被評議單位的工作及其工作人員進行評價、考核的重要參考。民主評議具有較高的組織層次，針對性強，可以收到良好的監督效果。

第八，跟蹤提案辦理。提案交辦後，政協組織對有關部門的提案辦理情況進行檢查和監督。一般由政協的專門委員會牽頭，通過協商催辦、走訪跟蹤、組織視察、座談對話、聯合辦案等形式，促成提案人和提案承辦單位之間的溝通，推動有關部門認真辦理，力求做到「件件有著落，事事有回復」，以促進提案辦理品質的提高和提案作用的充分發揮。

第九，合辦政協論壇。政協組織與新聞媒體合作，開辦「政協論壇」、「委員之聲」之類的評論專欄，邀請政協委員、專家學者、政府官員等對社會熱點問題進行評說，反映群眾呼聲，針貶時弊。這是民主監督與輿論監督結合的一種監督形式，具有廣泛性、直觀性、影響大的特點。

第十，反映社情民意。政協組織發揮自己聯繫面廣的優勢，運用資訊管道充分地、及時地把政協委員和社會各界人士的意見和建議反映給黨政領導機關。同時，加強信息的跟蹤回饋力度，盡可能使政協委員和社會各界人士的真知灼見能夠進人黨政決策程式，促進決策的民主化、科學化。

（5）民主監督的程式

第一，確定議題。既可由政協全體會議或常委會議確定議題；也可根據政協專門委員會或政協辦公廳、政協參加單位和政協委員的提議，由主席會議統籌研究確定議題。

第二，組織監督。根據民主監督議題的特點，選用相應的民主監督方式。採用會議形式時，政協委員要直抒己見，切實提出建議和批評；採用視察、調查形式時，市政協要組織若干個團（組），深人有關單位，聽取單位負責人、基層幹部和群眾的意見，在掌握情況的基礎上提出建議和批評。

第三，形成建議。政協辦公廳或專門委員會將委員的監督意見歸納分類，形成書面建議，送黨政機關及有關部門。重要意見經主席會議審定同意，形成建議案，送中央和國務院。

第四，跟蹤回饋。政協建議案、提案和政協委員的建議送黨政機關或有關部門後，由專門的機構跟蹤辦理結果，及時回饋給參與監督的委員。

（6）民主監督的保證

第一，各級黨政機關、司法機關和有關單位必須充分認識人民政協履行民主監督職能的重要性、必要性，自覺接受民主監督。要瞭解和熟悉民主監督的原則、內容、方式和程式，為民主監督提供必要的條件。在政協組織民主監督活動時，有關部門和單位要提前提供有關法律、法規、政策檔以及監督物件有關的材料；對政協交來的監督意見，要及時研究辦理，及時進行整改，並主動接受跟蹤監督。政協委員所在單位必須支援政協委員行使民主監督的職能，並主動為政協委員提供瞭解本單位情況和社情民意的機會，為委員的民主監督活動提供必要的時間和物質保證。

第二，建立組織保障機制。在民主黨派內部，要建立機構，與中共、政府和司法機關保持密切的聯繫，並協同紀檢、監察部門對他們的工作實行經常的監督。

第三，建立制度保障機制。民主黨派要以憲法和法律為依據，建立與政治文明建設進程相適應的監督守則，明確監督的原則和任務、監督的內容和途徑、監督的程式和方法，等等，以更加理性地履行民主監督的職能。

（7）民主監督的具體要求

第一，要樹立民主監督的政治責任感。政協組織和政協委員不僅要充分認識民主監督的必要性和重要性，而且要維護國家和人民利益為己任，增強責任感和使命感，勇於提意見、做批評，敢於堅持真理、堅持原則。

第二，講究民主監督的實效。監督要以利於大局，以利於發揚民主與推動工作。對委員提出的批評意見，政協應認真整理，積極催辦，及時向委員回饋辦理結果，使委員的意見都有答復、有結果。

第三，要與其他方面的監督配合。同黨的紀檢機關、國家權力機關、司法機關和監察機關密切聯繫，加強合作，使政協的民主監督具體實在地開展起來，在完善配套的監督體系中發揮應有作用。

第四，要切實保障人民政協及其委員履行民主監督的權利。任何部門、單位和個人都不得阻撓政協及其委員行使民主監督的權利，更不得打擊報復。違者將依法予以嚴懲。

（8）著力推進民主監督規範化、制度化建設

民主監督本應是人民政協的主要職能，但實踐中由於監督的主體——民主黨派等缺乏應有的地位和獨立性，造成不少環節的「弱監」和「虛監」。一方面知情不夠，特別是人事安排過程透明性不高，無法參與監督；另一方面，未賦予必要的職權，也無法操作，不知從何下手，怎麼監督。因此，要充分發揮民主監督職能，就要著力推進民主監督規範化、制度化建設。

民主監督的規範化、制度化，首先是制度化。因為，只有監督工作有章可循，才談得上整個民主監督過程的規範化運作。政協不是權力機關，因此，不論在理論上還是實踐中，它的規章制度對有關部門的約束力不是很強，實際操作中隨意性也很大。這就需要通過黨委的領導核心作用建立制度並強化實施。這些制度應包括的內容：

一是要實現民主黨派對黨和政府的監督，必須從制度上給予民主黨派相應的權利和權力。因為，任何監督都必須要有相應的權利和權力，以及實行監督並排除各種阻力和干擾的權力。現在各民主黨派是否有這種權利和權力？恐怕實際上是沒有的。既然沒有這樣的權利和權力，監督的效果就要打折扣了。所以，要想真的實行民主黨派對黨和政府的監督，就必須要從制度上給予民主黨派相應的權利和權力。這是一個極其重要的問題，我們應認真地對待並給予重視。

二是要進一步規範民主監督的程式。在實施民主監督過程中具有完備的程式，才能更好地達到工作的預期目的。作為政協自身要履行民主監督的職能，要結合黨的中心工作和實際情況，組織開展民主監督工作和活動，期間方案怎樣制定，與領導機關先協商什麼，後協商什麼，如何與相關部門協作配合，都需在必要的程式中進行。經驗證明，不講究程式，顛倒程式，或缺少程式控制的做法，非但達不到民主監督工作預期目的和效果，還會出現某些負面影響和效應。建立民主監督必要程式，要立足我國現有政治體制，根據政協章程和憲法法律規定要求，建立符合規定，適應實際，可操作性強的工作程式，使民主監督工作有章可循，有序進行，運作起來暢通順達。

三是規範、完善民主監督的內容。

選准角度，發揮特色。選准角度，就是要把監督的力量從對權力行使者提供決策支援上面，轉移到促進國家和社會更加發協調發展上；發揮特色就是各黨派要根據成員的階層、界別、專業特點等發揮各黨派的特點和優勢，在監督的形式、方法、內容上各有側重。

增強民主監督的實效。比如有的黨派開展「一事一議一策活動」；有的地方建立每週一次的界別委員會座談會制度等，通過這樣的措施使民主監督的實效性大大提高。

經常性監督和重大監督相結合。民主黨派成員可以通過現有的程式和形式在政協、人大中實施經常性監督。重大問題可以打破固有的程式和形式，比如，各民主黨派中央都先後就重大問題直接向中共中央、國務院提建議，反映問題，受到中共中央、國務院的高度評價。

規定必要的措施把民主監督和黨內監督、行政監督、法律監督、輿論監督有機地結合起來，充分發揮多種監督的整體效應。

要把接受民主監督作為黨風廉政建設的一項內容，上級黨委定期或不定期檢查下級黨政部門自覺接受政協民主監督的情況，等等。只有這樣，才能從根本上保證民主監督富有成效，實現其對權力的制約和監督。

拓展黨派監督的管道。民主黨派的成員參加政協，或以黨派名義，或以個人方式，或以聯名方式提出提案，這是參政議政、民主監督的主要方式。但在實踐中存在一種提案「回娘家」的現象。例如教育界委員提出的有關教育的高層次的問題，經提案委員會立案後，交由教育部辦理，而提案人可能就有教育部裏的同志。在地方政協裏也有這樣的現象。近10年來發展起來的反映社情民意的資訊工作拓寬了民主監督的管道。有必要認真總結，使之更加制度化、規範化。

要進一步擴大民主黨派的知情權。監督從過程上考察，包括事前監督、事中監督和事後監督。民主黨派的監督更多的應是事前監督和事中監督，其目的是幫助執政黨做到決策科學化、民主化和貫徹落實各項政策。中共擁有強大的政策研究機構和最為詳實的資料，如果民主黨派不知情，那就不免說不到點子上，甚至南轅北轍。

建立非權力監督和權力監督的互動機制。民主黨派的監督是非權力監督，也沒有必要轉化為權力監督。但是，民主黨派監督的諮詢、回饋和警示功能只有通過權力監督才能發揮作用。民主黨派不能直接辦案，不能幹預行政，只能推動黨政和司法部門做好工作。民主黨派的正確的批評和建議必須反映到權力機關和行政機關才能起作用。只有形成非權力監督和權力監督的互動機制才能避免走過場。

3.參政議政

（1）參政議政的新表述

政治協商是指對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策前進行協商和就決策過程中的重要問題進行協商，但對於政協的各參加單位而言，政治協商的互動性仍然不強；民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。這種非權力監督往往難以擺脫被動局面。因此，政協的這兩種職能給人以超然物外的「超脫」感覺。而參政議政則不同，它是一種為了維護各黨派、各界別所代表的群眾的政治經濟利益的政治參與，體現了政治關係的本質。政治協商和民主監督的直接目的就是為了參政。這與八個民主黨派作為參政黨的目標是完全一致的。從這一意義上講，參政議政已成為人民政協職能的核心內容。因此，參政議政不僅是政治協商和民主監督職能的拓展和延伸，而且是對這兩大職能的整合與昇華。參政議政尤其體現了各民主黨派作為參政黨與執政黨法律地位的平等，這種政治參與是自願的、主動的和平等的，從而在理論上徹底消除了將人民政協視為政治花瓶與擺設的藉口，使人民政協真正成為多黨合作和政治協商的重要機構。參政是主動參與政治決策，不是請客吃飯，決策的正確與否與人民政協關系甚大。參與政治決策既是人民政協的權利，也是人民政協的義務與責任。因為參政議政強調自願、主動地向黨政機關提出建設性的意見和建議，廣泛參與政治、經濟、文化和社會活動，而且要對參與的政治決策負相應的責任。《中共中央關於堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》指出，民主黨派參政的基本點是：參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規的制定執行。並規定要保證民主黨派、無黨派人士在人大代表和政協常委、政協領導中佔有適當比例，要舉薦民主黨派成員、無黨派人士擔任各級政府及司法機關的領導職務。所有這些都說明，參政議政的物件更加廣泛，內容更加豐富深刻，方式軍加靈活多樣，是更高層次的平等的主動的政治參與。基於這樣的認識，為了有利於人們對參政議政作為人民政協一項主要職能的正確理解和把握，新政協章程將章程第二條第一款修改為：「中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。」並在此條中增寫一款關於參政議政內容的表述：「參政議政是對經濟社會發展中的重大問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議。」

（2）參政議政的作用

建立在生產資料公有制基礎上的社會主義民主政治，客觀上要求全體人民當家作主，要求廣泛的普遍的政治參與。政治參與是公民運用自己政治權利和資格，參與或影響政治決策，以最終實現自己的民主權利。政治參與程度是衡量一個國家民主實現程度的量化標誌，主要包括：一是利益表徵度，即反映社會長遠利益、願望和要求的程度。二是參與度，即社會成員通過合法形式和途徑，直接或間接地自願參加國家政治生活的程度。三是透明度，即向社會成員公開國家政治生活的程度。四是輸入度，指政治系統採納社會成員政治要求的程度。

通過實行這種政治參與制度，在我國政治體系內形成了與人民代表大會制度相輔相成的又重要的民意吸納和提取機制，把人民內部不同階層、不同利益群體的政治訴求納入到政治體系之內得到充分表達。我國實行的政治協商制度，通過不斷吸納新興社會階層參與，從而把他們的政治熱情納人到體制內，並逐步使之規範化，這既推進了社會主義民主的發展，又維護了社會和政治穩定。通過實行這種政治參與，大大提高了政治過程的開放程度。中國共產黨就國家大政方針、國家經濟、社會發展計畫、國家領導人選及統一戰線中的重大問題，與各民主黨派、無黨派人士協商，並通過座談會等形式，經常地、及時地通報和交流重要情況，增加了政治透明度。

通過實行這種政治參與建立和開闢了多種有效的民主形式，共產黨與民主黨派、無黨派人士就大政方針和國家領導人選進行政治協商；民主黨派成員、無黨派人士在人民代表和人大常委會委員佔有一定的比例；民主黨派、無黨派人士的一部分在國家和地方政府及有關部門、司法機關中擔任領導職務；人民政協這一發揚社會主義民主、廣泛聽取社會各界人士意見的協商機構中，各民主黨派是重要的組成單位；各民主黨派就國家政治、經濟、社會發展

中的重大問題在調查研究的基礎上，向中共中央提出書面意見和建議。這就形成了具有中國特色的政黨制度的政治參與機制，使民主黨派、無黨派人士廣泛參與政治過程，參與國家和社會事務的管理。

通過這種政治參與，民主黨派、無黨派人士的意見和建議被廣泛採納，促進了改革開放和現代化建設事業的發展。

通過這種政治參與，人民政協可以就黨和政府的重大事項在決策前進行政治協商、對憲法和法律的執行進行民主監督以及主動參與國家政權和政治活動，通過參政議政促進決策的民主化、科學化，從而維護自己的政治利益。參政議政使人民政協的政治參與呈現出主動性、多樣化、高層次的趨勢，進一步促進了社會主義民主政治建設。

（3）參政議政的主體

政黨是一種社會組織，是一定階級或階層中的活動分子，為了共同的利益，尤其是為了取得和維持政權，或影響政治權力的行使而建立的政治組織，我們的八個民主黨派也不例外，是參政黨。因此，政治參與必然成為民主黨派的首要職能。政黨組織不是國家政權組織，其意志不具有國家意志性質，但一旦政黨執政或參政時，就成為掌握國家權力的政治實體，成為參政議政的重要政治力^黨派性是人民政協參政議政的重要特徵。人民政協的委員、常委大多數是民主黨派和無黨派人士，各黨派以參政黨的名義向黨和政府提出批評建議。由於民主黨派享有憲法規定的權利和義務範圍內的政治自由、組織獨立和法律地位平等，民主黨派可以與共產黨平等的法律地位參與國家政權，在這個意義上，人民政協其他界別參政議政的重要性是不能和民主黨派相提並論的。因此，民主黨派必然是政治協商、民主監督和參政議政的主體。

（4）參政議政的內容

參政議政是政治協商和民主監督的拓展和延伸。一般來說，政治協商、民主監督以國家和地方大政方針、重大問題為中心議題，以各級領導機關為對象，以會議為主要形式，並依據一定的程式和規則進行。參政議政則不完全受上述條件局限，它的物件更加廣泛，內容更加豐富，形式更加多樣，方法更加靈活。新政協章程中指出，參政議政是對經濟社會發展中的重大問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議。

這樣的表述規範了參政議政的內容，可以就人民群眾關心、黨政部門重視的問題，組織調查和研究，積極主動地向黨政領導機關提出建設性的意見；可以通過多種方式，廣開言路，廣開才路，充分發揮委員專長和作用，反映社情民意，為改革開放和社會主義現代化建設獻計獻策；可以通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議等等。

（5）參政議政的形式

各地政協在組織各黨派、團體和各界人士參政議政的實踐中總結和堅持了一些行之有效的形式：

民主黨派成員擔任各級政府和司法機關的領導職務，參加有關工作。

民主黨派成員擔任政府和司法機關的領導職務是我國多黨合作一個重要的方面。安排民主黨派成員擔任政府和司法機關的領導職務，比如擔任副部長、副省長、法院副院長、檢察院副檢察長等，可更好地發揮他們參政的作用。有關資料顯示，1989年以來，各民主黨派和無黨派人士有12萬多人擔任各級人大代表，850人擔任全國人大代表，9人擔任全國人大常委會副委員長；24萬多人擔任各級政協委員，1300多人擔任全國政協委員，16人擔任全國政協副主席。資料還顯示，各民主黨派和無黨派人士有13人在國務院有關部門擔任副部長、副主任，27人在省（自治區、直轄市）擔任副省長（副主席、副市長）或助理；2人分別擔任最高人民法院副院長和最高人民檢察院副檢察長，28人擔任高、中級人民法院副院長，21人擔任省級和市（地）級人民檢察院副檢察長；近5000人擔任各級特約監察員、檢察員、審計員、教育導員和土地監察專員、稅務監察員等。

民主黨派參加人民政協並在其中發揮參政議政的作用。

政協委員中的黨派成員大多是各條戰線的專家學者，具有廣泛的代表性；黨派成員大多閱歷廣、知識豐富，能提出比較有見地的意見和建議，批評能切中時弊，能充分反映了廣大人民群眾的呼聲，從而提供了一種單靠黨政機關所不易提供的監督，發現了一些黨政機關自身所不易發現的錯誤，實現了對黨和國家權力的制約和監督。

其他形式：通過新聞媒介表達委員參政議政的意見；舉辦委員活動日，增加參政議政內容；舉辦各種形式的座談會、學習、紀念、聯誼等活動，溝通情況，加深友誼，調動政協委員知情出力、參政議政的積極性，自覺主動地反映情況活意見；開展引進專案、技術、資金和提供資訊、扶貧支邊等出實招、獻良策、辦實事活動等。

（6）參政議政的要求

擴大參政議政的內容。民主黨派以往的參政議政，涉及經濟、社會、教育等政府具體工作問題的比較多，而涉及政府的監督機制、人事改革等敏感性問題比較少，所以要使參政議政的內容更加豐富，以更好地發揮參政黨的作用。

拓寬參政議政的管道。民主黨派參政議政的管道很多，而其中最重要的管道是把民主黨派中的人才吸收到政府、司法機關中來，直接參與國家事務的管理和法律法規的執行。要拓寬現有的管道特別是吸收民主黨派人士進入政府機關、司法機關的管道，推進中國民主化的進程，促進社會主義政治文明建設。

要廣泛參與。參政議政要體現人民政協廣泛代表性、黨派合作性和民主協商性等特點，組織政協委員，並代表他們所聯繫的各界群眾，積極參與各種政治、經濟、文化、社會及國際交流活動，在活動中充分發表意見，表達各黨派、團體和界別的要求。

要深入調查研究，瞭解社情民意。參政議政離不開對實際情況的瞭解。每一位委員，都應當深入實際、深人群眾，盡可能多地佔有社情民意的第一手材料。人民政協的調查研究要緊緊圍繞黨和國家的中心任務來進行，在科學分析的基礎上，提出高品質的、可操作的乃至有預見性的建議，使參政議政更加富有成果。

（7）推進參政議政職能的規範化、制度化建設

人民政協參政議政職能在幾十年的運行過程中，對我國民主政治建設發揮了重要作用，但隨著社會主義市場經濟的建立、共產黨的領導和執政方式的變化，多黨合作和政治協商的運行，還需要進一步改進和完善。目前在參政議政過程中，最大的問題是知情不夠。知情才能出力，對重大決策參與少，僅靠黨委政府每年例行的通報、座談，非常抽象。各領域的工作情況瞭解得非常有限，因此，很難找到適當的角度切人。我們應在符合我國國情、繼承優良傳統和適應時代發展、促進社會進步的基礎上推進參政議政工作的規範化、制度化。

近幾年，人民政協參政議政職能在規範化制度也建設中有了新的突破，主要表現在以下幾個方面：

民主黨派領導人參加外事活動。1992年以後，根據中共14號檔和落實民主黨派參政議政的需要，中共中央曾多次發檔，規定民主黨派領導人培同國家領導人接待訪問我國的外國政要，參加重要的內事、外事活動。通過這些活動，一方面可以讓國外瞭解我國的政黨制度，瞭解我國的民主黨派作用，另一方面可回擊西方敵對勢力對我國政黨制度的攻擊。

特約人員工作制度的形成：1989年12月30日中共中央通過《中共中央關於堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》明確指出，聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監察員、檢察員、審計員和教育督導員等。政府監察、審計、工商等部門組織重大案件調查，以及稅收大檢查，也可以吸收他們參加。這裏第一次明確提出了特約人員和特約工作。這一工作制度的形成，具有以下作用：一是拓寬了民主黨派參政議政、民主監督的新途徑，促進政府提髙工作的透明度和勤政、廉政建設。這對於堅持和完善多黨合作制度，建設社會主義政治文明具有重要作用。二是開闢了政府和人民群眾聯繫溝通的新管道，促進了社會穩定，產生了良好的社會影響。

對口聯繫工作不斷加強。《中共中央關於堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》對政府和有關部門與民主黨派之間建立對口聯繫、對口協商進行了規定：國務院和各級政府召開會議討論工作時，可視需要邀請民主黨派成員和無黨派人士列席，政府及其有關部門可邀請民主黨派成員和無黨派人士兼職、任顧問或參加諮詢機構；請民主黨派就某些專業性問題進行調查研究，提出建議；政府有關部門就某些專業性問題同民主黨派對口協商，在決定某些重大決策前，組織有關民主黨派成員座談，徵求意見。這項工作的開展，是新形勢下開拓民主黨派參政議政工作的新途徑，對提高參政議政品質、有效地發揮參政黨職能具有重大意義。

民主黨派基層的組織在參政議政實踐中不斷創新，提供了豐富的經驗。比如，通過多年實踐，湖南各民主黨派將參政議政中的好做法和經驗進行不斷總結和提高，形成了「省委出題、黨派調研、政府採納、部門落實」的有效工作形式，得到了中央有關領導同志和中央統戰部的充分肯定，並在全國得到了推廣。

「省委出題」。省委、省政府在每年年初就擬定出課題範圍，並以省委、省政府檔的形式下發，供民主黨派作為調研課題的選擇參考。不僅如此，省委還指示辦公廳為民主黨派調查組開出介紹信，要求有關部門熱情接待，積極配合，提供一切方便。省財政從1994年起撥出專款，部分解決民主黨派的調研經#並逐年有所增加。

「黨派調研」。首先是各黨派省委相繼成立了參政議政領導機構，指定專門處室，具體負責日常工作，例如農工民主黨成立主委會領導下的參政議政委員會，每年開會二到三次，在委員會下又有專家組隊伍；其次是結合黨派自身特點和成員優勢，成立課題組；再次是由民主黨派省委的領導同志帶隊，深人到第一線進行細緻的調查研究工作。在此期間，省委統戰部則不定期地邀請各黨派領導人特別是參政議政辦公室負責人進行座談、開會，專題研究調研問題，解決調研工作中的實際困難，同時負責協調有關單位的關係，為他們搞好服務，使調研工作得到順利進行。

「政府採納」。到每年年底，省委、省政府領導專門召開民主黨派調研成果彙報會，省人大和政協的主要負責同志和省直有關廳、局的負責同志一同出席，聽取彙報。

「部門落實」。在每年年底的彙報會上，還一併通報上一年的調研成果轉化情況，省直有關廳、局還將落實方案、措施和結果向省委彙報並民主黨派通報回饋。在這個過程中，還形成了對口聯繫制度，全省七個黨派根據各自特點與優勢與各廳、局聯繫，如致公和僑聯，農工和衛生廳，民盟和教育廳，九三、民盟和科技廳等。

這些在參政議政實踐中形成的經驗，對推動人民政協參政議政理論的發展，起著重要作用。