賀一誠能否打破本澳都更困局? 陳觀生

近日,行政長官候選人賀一誠率領其競選團隊,不斷落區與市民及商戶交流,瞭解區內營商環境、文物保育、旅遊推廣等問題,聽取各方面意見。在此期間,賀一誠多次提及都市更新,甚至表示都市更新正是舊區未來發展方向,亦是政府優化民生的工作之一。如無意外,賀一誠將成為新一任行政長官。他日前公開稱「如果由我去承擔呢個責任,我係有信心做到(推動都市更新)」。都市更新涉及多方利益,進程中會湧現相當大的利益博弈,本澳由○五年推出舊區重整計劃到一三年方案擱下,之後再提出都市更新概念,成立都市更新委員會和都市更新公司,至今為推動舊區重建及更新反反復複超過十年,可見都市更新工作難度不小,賀一誠能否打破本澳都更困局,值得期待。

賀一誠有信心推進都市更新?

行政長官候選人賀一誠近日落區瞭解民情,走訪了本澳多個舊區,與街坊交流寒暄。祐漢區舊樓衆多,一直是社會關注舊區重整的重點區份。賀一誠走訪該區時表示,祐漢區發展將以都市更新為方向。現屆及過去兩屆政府,因土地不足而未能有序推動都市更新。目前中央政府已給予本澳許多土地資源,新一屆政府有條件落實都更規劃。但社會不能期望太快推行,「起碼三、四年」,因需時興建專為都更而設的暫住房,亦要規劃如何重整舊區。兩項工作應同步進行,以縮減都市更新的時間。

賀一誠稱,若自己當選行政長官,有信心和決心推動都市更新。祐漢人口密集,不宜再增加人口,應在原有的基礎上做好規劃,增加停車場,打造更好的商業環境、休憩空間,令居民有更好的居住空間,才是都更的目的。且不會在該區再建公屋,避免增加人口。又指都更暫住房的項目不會於新城A區興建,盡量靠近祐漢區。

他認為,都市更新是持續的工作,非一兩屆政府便能完成。重申澳門的都市更新做法與其他地區不同,不是要收購住戶業權,而是讓住戶先到暫住房暫住,重建好後再物歸原主,業主要負擔一定的重建費用。下屆政府先興建好暫住房後,受舊區重建影響的住戶便能搬進暫住房,逐批輪轉。先做緊急的,再逐步推至各區,相信居民會理解。

陪同行政長官候選人賀一誠視察祐漢區的街總副理事長兼社事委主任陳家良表示,該區不少舊樓失修嚴重,希望下屆政府加強關注,做好推動都市更新,不妨考慮將祐漢區作為首個試點。陳家良稱,特區政府十多年前曾提及將祐漢舊樓群列作舊區重建試點,但至今未有進展。鑑於該區現存很多殘破樓宇,環境惡劣,必須加快重建。若政府不加快進度,未來其他社區將陸續面臨同樣問題。下屆政府若把祐漢區訂為首個都市更新試點,可讓系列樓宇重建,重新規劃區內文康、體育、市政、醫療等配套,優化居民的生活環境。

賀一誠又走訪氹仔官也街及氹仔舊城區一帶時認為,氹仔舊城區的商業氣氛理想,而且中葡文化交融,原有的住宅大部分用作商業用途,租值上升。原居民基本亦已搬離舊區,可以藉租金收入有更高的生活品質,認為這種「騰籠換鳥」方式值得研究。

都更利益博弈構成多重障礙

都市更新對澳門市民來說,實在是望穿秋水。現時全澳多達三分二樓宇是三十年或以上的舊廈,為數超過四千二百幢,衍生不少安全及管理問題。○五年政府曾推出舊區重整計劃,據當時草案提出,只要樓宇七成業主同意,政府便可招標尋找發展商啟動重整;而私人發展商自行取得八成業權,亦可參與該計劃。

然而計劃公佈後,大批投機者爭相「落釘」搶購舊廈單位,意圖博取厚利;在這股風潮下,五十年以上兼無電梯的七百呎舊廈單位,竟然也炒高至三百萬元以上。不過,鑑於舊區重整方向未能達至社會共識並引起亂象,再加上草案提交立法會後,截至一三年議員換屆的死線前仍未能通過,終於淪為廢案。媒體報導,運輸工務司司長辦公室當年8月15日發出公告,特區政府撤回《舊區重整法律制度》草案。運輸工務司司長辦公室解釋,《舊區重整法律制度》草案於2006年已啟動起草工作,2011年交立法會討論。隨著近年社會經濟環境快速發展,客觀環境及社會訴求與當初草擬法案時已有變化,尤其是《城市規劃法》、《文化遺產保護法》、《土地法》已獲立法會細則性通過,擬通過的《舊區重整法律制度》回應的課題,部分在這3部相關法律中已作了規範。基於上述因素,政府經過詳細分析與考慮,主動發函要求撤回《舊區重整法律制度》法案,重新審視及進行草擬工作,使法案內容與時俱進。

在「舊區重整」的基礎上,第三屆特區政府提出了「都市更新」這一新概念。2015年和2016年的特區政府施政報告均明確提出「以都市更新的概念,推動舊區重整」。 並成立了都市更新委員會和都市更新有限公司。但這次更新任務,或比昔日的舊區重整更艱巨。有都市更新委員會成員認為,正正由於舊區重整項目複雜,政府應貫徹先易後難方針,先行將爭拗較少的法案斬件式呈交立法會通過,起碼紓緩部分舊廈燃眉之急,其後才處理棘手問題。

無論哪一個國家或地區的都市更新或都市再開發,只要其制度承認居民的私有財產權受法律保護,在實行都市更新時基本上都會面對相同難題:業權比例、稅務徵收及保護受影響的人。

都市更新委員會過去曾通過舊樓重建業權比例設四級制。當中提及到樓齡少於三十年的樓宇重建比例建議為百分之一百,樓齡屆乎三十至四十年的重建比例為百分之九十,樓齡逾四十年或涉及重大公共利益等特殊情況的重建比例則為百分之八十五。

據現行生效的《都市更新暫住房及置換房法律制度》的規定,受都市更新影響的業主可以申請暫住房或置換房作為補充保護措施,兩者二擇其一。暫住房供受影響的業主在舊樓重建期間租住,樓宇重建後則返回該樓宇居住;置換房供受影響的業主購買,而將來並不能返回原居所居住。除了暫住房或置換房外,該法還豁免購買置換房時而產生的移轉稅、取得稅、公證及登記手續費。

前運輸工務司司長辦公室主任黃振東曾指出,舊區重整涉及各方利益,進程中一定存在相當大的利益博弈,舊區重整法律制度主要就是要設定一個博弈遊戲規則,透過公開、透明及規範化的平臺,讓各方交換、會談,最後達成共識。他表示,歷時近五年起草的《舊區重整法律制度》,十分看重程式的公平,由構思、規劃、聽取社會心見等都有明確規範進程。以重建部分為例,最重要是將重建的決定權放於居民手中,在未到達必定比例的啟動重建業權時,政府不會強行推進重建。在制定重整規劃時亦明確保障業權人、其他利害關係人及社會的參與權及知情權等;同時進程中既保障當時人的私有產權,亦保障當中涉及的弱勢群體,務求在公共利益及私人產權間取得平衡。法案建議,重建模式包含重整區內及重整區外兩個部分,重整區內可由私人實體推進,但須獲八成業權比例啟動重建;如沒有人提出重建意向或獲取不足八成啟動業權比例,則會由政府公開招標啟動重建,但至少仍要獲得七成啟動業權比例,如最後仍獲取不足規定的業權比例,則有關重建程式會被中斷。 另外,當時還配套了有關《甄選企業以推進舊區重整[工程的公開競投制度》、《舊區重整贊助基金》及《舊區重整法律制度施行細則》三個行政法規草案。

但從目前澳門特區為推動都市更新計劃的具體措施來看,澳門特區的都更制度尚處於建立階段,還欠缺具體操作的法律。因此,有地產業者表示,都市更新牽涉利益面廣泛,現時社會氛圍及政治環境下,都更必然由政府主導,私人發展商參與過多惹來官商勾結、利益輸送嫌疑,不利推動都更。能否推動都更視乎政府決心有多大,而政府招標研究及諮詢一定會拖慢都市更新進度,二○年前或仍未有結論,屆時又面臨政府換屆、人事變動,擔憂都市更新不了了之,令舊區環境每下愈況。

打破澳門都更困局需大魄力

本澳城市樓宇老化問題已成為本澳刻不容緩要解決的問題,而舊區重建、都市更新已成為解決城市發展問題的必經之路。如何快速推動本澳都市更新工作已是擺在目前的一大工作,也考驗著特區政府的改革魄力。在都市更新的過程中,需要法律配合,才能更加系統規模地進行,只可惜,現在政府正在草擬都市更新法律。都市更新牽涉面廣,政府早前計劃招標研究、公開諮詢,反映政府取態小心、謹慎,但坊間不少意見認為,其無可避免拖慢都更進度。因此雖然都更牽涉利益多,但始終要向前踏出一步,需要政府強勢推動。

近年政府房屋政策集中在興建公共房屋,而忽略了很多居住在舊城區老居民冀望都市更新早日推動,改善居住環境的期望。由最初的舊樓重建概念到都市更新概念的演變,正是社會期望的轉變,都更是片區的規劃和發展,而舊樓重建只是片區重建的一部分。

繼沙梨頭海德大廈早前啟動重建,本澳多年來累計僅四座舊樓成功經百分百業主同意、且有發展商承接重建的個案。有意見指出,舊樓區區都有,中南區及北區尤其多,惟政府未能發揮主導角色,現時提出重建舊樓多由民間自發,故未來應重建哪區舊樓先好,仍是未知之數。促請政府推出更多誘因,改變困局。

本澳三十年或以上樓齡舊樓達四千多幢,且老化情況加劇,衍生種種居住及安全問題,成功重建個案並不多。就四幢成功重建個案看,推動過程困難重重,一是業權比例需經百分百同意,二是稅務重複徵收,三是建築費非一般小業主所能承擔,四是成本效益並不吸引發展商投資,尤其是重估價值的特別印花稅。以上主因皆窒礙小業主及發展商參與舊樓重建的意慾。

綜合各方意見,本澳都市更新起碼應做好這些工作。第一,完善相關立法,尤其是都市更新的專門立法;第二,制訂城市發展策略和城市規劃;第三,採取重點突破、以點帶面、分區分片的策略,進行舊區改造;第四,堅持既有澳門特點,又有時代取向的原則,開發建設新城;第五,從全域的高度和長遠發展的角度,合理規劃城市交通系統。

此外,推動都市更新,涉及重大公共利益,除了立法規範,借鑒他地的經驗,引入專業人士參與,更是成功推動都市更新的關鍵。否則,就算有一部好的都市更新法律,一個好的都更公司架構,在執行上缺少決策能力的官員,又如何能期望能踏出正確的第一步,恐怕再好的方案都有可能淪為空談,在這一角度來看,人才的引進,乃都市更新公司正式投入運作前必要面對的第一大工作,也是首要任務,這需要新行政長官的識人之明。

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