2015年7月14日，北京市規劃委首次作出了官方表述，即通州是「市行政副中心」，「有序推動北京市屬行政事業單位整體或部分向市行政副中心轉移」。

首都是一國的象徵，人們經常用首都的名字來指稱一國的中央政府，比如用「北京」來指稱「中國」，用「華盛頓」來指稱「美國」等等。因此，一國的首都往往具有相對的穩定性，環顧世界，建都上百甚至上千年的城市並不鮮見。與此同時，出於政治、經濟、人口等各種原因，將一國首都從一個城市遷往另一個城市或者乾脆新建一個首都的例子，在世界範圍也同樣大量存在。比如美國的首都，就經歷了從紐約到費城再到華盛頓的變遷。據統計，二戰結束以來，全球已有二十多個國家實施了遷都，還有十餘個國家已提出遷都動議。

由於首都的重要地位，遷都是一件牽一髮而動全身的事，非不得已不為。在這種情況下，仍然有這麼多國家執意遷都，顯然是各有各的不得已：有的國家原來的首都離敵對國家太近，於是將首都從易受攻擊的前線地區遷移到具有戰略縱深的內陸地區。比如巴基斯坦、坦桑尼亞、緬甸等國；有的國家則是因為原首都的功能太過集中，導致人口爆炸、交通擁擠等「城市病」，不得不遷都或另覓新址另建新都，比如哈薩克斯坦、象牙海岸、尼日利亞等。有的國家則是出於平衡區域發展的需要，比如巴西把首都從南部濱海繁華城市里約熱內盧遷往內地高原，在那裡另建新首都巴西利亞；還有個別國家遷都是因為國際格局的重大變動，比如德國統一後遷都柏林。

在上述因素的推動下，有不少國家提出了遷都的動議，但能成功遷都的只是其中的少數。因為首都意味著權力、資源和各種發展機會，原來的既得利益者不願輕易放棄，政治博弈和阻撓隨之而來。因此毫不奇怪，早在1987年5月，阿根廷眾議院就批准了將首都從布宜諾賽勒斯遷往千里之外的南方城市別德馬的計畫，但至今未能實現；印尼、日本等國的遷都計畫，也都是只聞樓梯響，不見人下來。

韓國 不算成功的遷都

兩個首都的並存造成很多政府人員和辦理手續的國民在兩市之間長途跋涉，造成行政效率低下，有悖遷都的初衷

首爾自14世紀開始就是朝鮮的首都，距今已經600年以上。韓國光復之後，韓國政府1948年起使用韓語固有詞「首都」稱呼這個城市，當時無漢字名稱，故中國等繼續使用李朝漢字名「漢城」來稱呼。2005年1月19日，時任漢城市長的李明博正式宣佈「首都」的中文譯名為首爾，並通知中國政府。

此時，韓國國內關於遷都的討論已經如火如荼。事情緣起于2002年的總統選舉，代表新千年民主黨出馬競選總統的盧武鉉，提出了建立「新行政首都」這一競選綱領，這一提議石破天驚，反響熱烈，使得盧武鉉最終後來居上，順利當選。這一動議之所以能得到異乎尋常的支持，主要有兩個原因：

一是首爾功能過於集中，患上了嚴重的城市病。該城占韓國國土面積的0.6%，GDP卻占21%，大部分的中央國家機關、83%的國營企業、91%的大企業和近50%的國民人口都在此，產生了房價高企、教育資源緊張、交通堵塞等問題。儘管首爾在漢江上建造了全世界密度罕見的27座過江大橋，仍然無濟於事。二是距離三八線只有40公里，戰略縱深極淺。朝鮮在三八線上部署了上萬門大炮，一旦戰爭爆發，該城就會變成一片火海。更嚴重的是，總統府、國防部等中樞機構都在朝鮮火炮射程之內，一旦開戰，很容易產生群龍無首的局面。

另外，韓國傳統上有首爾和釜山兩個經濟圈，分處國土南北，而中部則是一個經濟塌陷地段，處於這一地區的忠清道、江原道等被稱為「無家的孤兒」，經濟落後，民眾生活水準很低。在韓劇中男女主角經常前往療治情傷的鄉下地方，比如春川等，就屬於這一地區。因此，盧武鉉的提議，也有平衡區域經濟水準的考慮。

儘管遷都的好處毋庸置疑，但此事一啟動就遭到了強烈抵制。部分在野黨議員認為，遷都是新任總統撈取選票的「政治秀」和謀求長期執政的策略，因此成立了專門的委員會來阻止遷都，數十名國會議員為反對遷都而徵求簽名。首爾的反應尤為強烈。首爾市和京畿道等方面聲稱誓死反對， 還採取一連串的行動：不斷掀起示威浪潮，市議會通過一項反對遷都的決議，提請憲法法院裁定國會通過的《建設新行政首都特別法案》是否違憲，同時發起大規模簽名運動，要求政府就遷都問題舉行全民公決等。

最終，遷都的提議被裁定違憲。儘管它沒有徹底擋住遷都的步伐，但導致最終的遷都計畫大幅縮水，形同將首都的功能一分為二：青瓦台總統府、國防部和外交通商部等核心政府機構則與國會、大法院作為三權分立的象徵留守首爾；國務總理室等16個政府部門和20個附屬機關搬遷到位於中部、距離首爾120公里的世宗市。

2012年9月14日下午，韓國國務總理室6個部門、100多名職員開始搬遷。但那裡的交通網絡、購物、醫療等生活設施都還沒有建好，已經建好的辦公大樓，整個建築長達3.5公里，成年人需走一個小時才能從建築一端走到另一端。總理辦公室、財政部、公平交易委員會等對安全保密性要求較高的機構辦公室，窗戶居然正對著居民樓，達不到應有的安全和保密要求。2013年，時任韓國國務總理鄭烘原在與記者的午餐會中指出建築物要兼具美感和實用性，批評「整個辦公大樓徒有其表，毫不實用」。

這還不是什麼大問題，關鍵是兩個首都的並存造成很多政府人員和辦理手續的國民在兩市之間長途跋涉，造成行政效率低下，有悖遷都的初衷。遷都還在世宗市當地造成了嚴重的兩極分化，地產商聞風而動，拉高地價，在這裡擁有很多土地的人獲得補償金後一夜暴富，沒有土地的平頭百姓則被迅速升高的房價物價影響了原有的生活水準。

德國 柏林險勝「定都之爭」

有助於提升東部殘破的經濟，醫治人們心中的創傷，使全體國民從心底感受到一個統一民族共同體的凝聚力與自豪感

二戰之後德國被美、英、法、蘇四國佔領，隨著邱吉爾「鐵幕」演說的發表和蘇聯與其他三國之間矛盾的升級，德國最終被一分為二，蘇聯佔領的部分成立了民主德國，以東柏林為首都；美英法佔領區合併為聯邦德國，以波恩為首都。在雙方對峙的前沿柏林，民主德國在東西柏林之間豎起了一座牆，防止民眾逃到西邊去。

1990年8月31日，兩德在柏林簽署了統一條約。這時，將首都設在哪裡的問題就凸顯出來。

自從1871年俾斯麥統一德國以來，柏林就成為與巴黎、倫敦齊名的世界大都市，成為德國國家的象徵。而且東德是作為5個州加入聯邦德國的，如果以波恩作為統一後的首都，會加劇東德人心中的屈辱和不安，也會助長一些西德人的恩賜感。從西部的波恩遷都至東部的柏林，意味著德國的政治中心向東移動了500公里，這有助於提升東部殘破的經濟，醫治人們心中的創傷，加快東部與西部的融合，使全體國民從心底感受到一個統一民族共同體的凝聚力與自豪感。

但是，遷都的問題還是引發了很大的爭論。反對遷都的人認為，波恩代表著德國的成功，代表著與西方的結盟；搬遷需要花費巨額資金；柏林在歷史上前科累累，讓人想起兩次世界大戰和納粹暴行，為了與德國歷史上的黑暗告別，不宜把柏林作為首都。

德國舉國上下就定都問題進行了大辯論，辯論的結果集中體現在1991年6月20日的議會投票上：經過持續11個小時的激烈辯論，議員們在聽取了107個發言後投票表決，在658張有效票數中，贊成柏林的有338票，贊成波恩的有320票，持續近一年的「定都之爭」終於以柏林險勝畫上句號。

1991年6月20日，德國決定將聯邦議院和政府所在地從波恩遷往柏林。1999年8月25日，德國總理施羅德按計劃搬入柏林的臨時總理府辦公。

根據遷都計畫，不僅有一大批機構將從波恩遷往柏林，同時也有不少機構將遷出柏林，如聯邦行政法院、德國國際發展基金會等等。這批人中，也有不少不願離開柏林的。為了解決他們的就業問題，政府幫助搞了一個就業崗位交換中心。每個不願搬遷的人，都可填表通過交換中心尋找合適的工作。表格內容分：官員、職員、職務、工資標準、所在單位、從事的工作、崗位要求、想換什麼工作等等。對那些願意隨政府一起搬遷的官員和職員，政府自然積極鼓勵。為儘量減少其經濟損失，聯邦政府提供一系列補貼。

應該說，德國的遷都，是政府致力於將原來的西德和東德融合成一個國家的重要標誌。兩德統一以來，德國政府向東部地區轉移了約2萬億歐元的資金，主要用於基礎建設、公共服務、養老金等領域，東部一些州的增長活力已經接近西部繁榮地區的水準。但整體而言，德國東部大部分地區與西部地區還有較大差距。德國經濟研究所的一份調查顯示，兩德統一後，德東部地區經濟仍落後於西部。東部失業率平均12%，高出西部將近一倍，人均工資收入也僅達到西部的85%，退休金的差距則更大。

與經濟差別相比，兩地民眾心理上的隔閡是更為嚴重的問題。德國阿倫斯巴赫民調機構的調查顯示，西部人眼中的東部人牢騷滿腹、缺乏信任感、謹小慎微。而東部人對西部人的印象是傲慢、拜金、官僚作風嚴重而且膚淺，2/3的東部居民認為自己受到二等公民的待遇。在對統一的評價上，75%的東德人對統一作積極評價，而只有48%的西德被訪者認為統一利大於弊。

顯然，在柏林牆倒塌25年後的今天，仍有一堵牆橫亙在兩德民眾心中，而這堵牆緣於兩地人民40年分離期間不同的生活經歷，它的倒塌還需時日，並不是遷都一個措施就可以解決的。

南非 一國三都的獨特實踐

把行政、立法和司法大權分散在三個不同城市，這種制度安排對南非的統一和穩定至關重要

南非最早的土著居民是黑人。1652年荷蘭人開始入侵，對當地黑人發動多次殖民戰爭。19世紀初英國開始入侵，1806年奪占「開普殖民地」，荷裔布林人被迫向內地遷徙，並於1852年和1854年先後建立了「奧蘭治自由邦」和「德蘭士瓦共和國」。1867年和1886年南非發現鑽石和黃金後，大批歐洲移民蜂擁而至。英國人通過「英布戰爭」（1899~1902），吞併了奧蘭治自由邦和德蘭士瓦共和國。

1910年5月英國將開普殖民地、奧蘭治自由邦、德蘭士瓦共和國和土生黑人建立的納塔爾共和國合併成為南非聯邦。由於這四個地方原先各自獨立，互不服氣，在確定首都時相持不下，最終英國人採取了和稀泥的辦法，把首都的職權分配給了三個城市：德蘭士瓦共和國首都普利托里亞確定為行政首都，為南非中央政府所在地；開普殖民地的首都開普敦定為立法首都；奧蘭治共和國首都布隆方丹定為司法首都。而納塔爾共和國的首都德班雖然落選，但因為擁有天然良港，得到了貨物進出口的經濟大權，大家皆大歡喜。

這樣一來，南非就把行政、立法和司法大權分散在三個不同城市，這種制度安排對南非的統一和穩定至關重要。因為英國人是南非這片土地的後來者，以荷蘭人、德國為主的布林人則比英國人更早來到這裡，只是後來在19世紀末的兩次英布戰爭中敗給英國人，不得不接受英國人的統治。黑人則是這裡的土著，無論是布林人還是英國人的到來，對他們都不是什麼好事，彼此之間也是衝突不斷。因此，1910年成立的南非聯邦是一個脆弱的同盟，處理不好的話隨時可能分崩離析。用三個首都的方式聚合人心，加上給予納塔爾共和國自治地位，以及承認布林人政黨在大選中的勝利並接受其領導，南非成功維持了國家的統一和穩定。1994年，新南非共和國成立後，繼續保留了三個首都的傳統。

巴西 比遷都更重要的

中央政府不斷簡政放權，巴西各州及地方政府的自治權得到加強，不必事事到首都去解決

和上述幾種情況不同，巴西的遷都完全是計畫的產物。巴西是拉美第一大國。巴西歷史上南富北窮，經濟發展極不平衡。1956年，以發展主義著稱的總統儒塞利諾•庫比契克力圖帶動內陸地區發展及加強對各州的控制，在中西部戈阿斯州一片荒原上選中新都地址，定名為巴西利亞，僅用41個月的時間就把海拔1200米、一片荒涼的中部高原建成一座現代化的新城市。

1960年4月，巴西首都正式遷往巴西利亞。此後，它的發展一直受到政府嚴格的控制，城內各行各業均有自己的「安置區」，銀行區、旅館區、商業區、遊樂區、住宅區，甚至修車都有固定的區位。為保護「飛機」形狀不被破壞，城內不准建新住宅區，居民儘量分佈在城外的衛星城裡居住。巴西利亞落成至今，仍然是個漂亮而現代化的都市，世界上很少有巴西利亞這樣嚴格按照規劃建成和運作的首都，聯合國因此把它定為「人類歷史文化保護城」。

應該看到，巴西利亞的成功，有政府嚴格控制和規劃的因素，不過更重要的是，巴西的遷都過程，和其民主化轉型和政府職能的轉變緊密相關。在轉型之前，巴西中央政府對經濟與社會的控制力一直較強，州的自治權受到嚴格的限制。民主化之後，中央政府不斷簡政放權，巴西各州及地方政府的自治權得到加強，不必事事到首都去解決。這是巴西利亞能維持其漂亮纖瘦的外表、沒有染上臃腫「城市病」的根本原因。

很多國家之所以要遷都，是因為原來的首都集中了太多的功能，既是政治中心，也是經濟和文化中心，導致人流太過聚集，城市病突出。在這種情況下把首都遷到其他地方，只是意味著權力中心的轉移，附著在權力身上的其他功能如果不剝離的話，新遷的首都還會走上原首都的老路，幾十年後，又是一個城市病纏身的地方。因此，比遷都更為迫切的，是政府職能的轉變。只要政府不是嚴厲管制和干涉經濟，首都的城市病自然就得到了緩解。到那時，恐怕已經不需要遷都了。

（趙靈敏／文）