博彩資格審查制度對於澳門博彩業贏得周邊地區，尤其是內地居民與政府的信賴，以及爲澳門博彩業的長期健康發展創造一個比較寬鬆的外部環境，具有極其重要的作用，所以政府應當對該制度予以足够的重視，總結經驗與教訓，把這項制度設計、執行好。誠然，澳門地域狹小，執行嚴格的調查制度需要取得周邊地區政府的支持，不是一件容易做到的事情。正因爲此，需要進行檢討，明確其重點、難點與策略，一步一步推進。
　　三、如何規管第三方貴賓廳
　　第三方貴賓廳，在澳門被稱爲私人貴賓廳，是與公司貴賓廳相對應的概念。公司貴賓廳是指博彩公司自己擁有並營運的專爲貴賓客提供的博彩場所，而第三方貴賓廳是博彩公司將本屬於自己的貴賓廳外包給第三方投資人承包營運。通常，賭廳承包人並不承包賭廳的全部經營，而只是承擔賭廳中的市場營銷部分，賭廳中的賭台與賭博，仍然由博彩公司主持。其運行機制是，博彩公司與第三方投資人簽訂合約，要求賭廳承包人在一定期間內（如一個月）完成一定數量的泥碼轉碼額，轉碼額越大，意味著賭客的投注額越大。完成的轉碼額超過合約規定的數額，賭廳承包人按合同規定的數額得到傭金；完不成定額者，則會被視爲違約而喪失承包權。這種賭廳的承包模式被稱爲『傭金廳』或『洗碼廳』。近年來，除了傳統的『傭金廳』外，澳門的第三方貴賓廳還發展出所謂『成數廳』，即博彩公司與賭廳承包人按比例分享利潤及承擔風險。
　　第三方貴賓廳爲澳門博彩業的收入立下汗馬功勞，從2002年到2014年上半年，第三方貴賓廳爲澳門博彩業帶來了60％～70％的收入，有的年份甚至超過70％。只是在2014年下半年之後，伴隨著澳門博彩收入總體上大幅度下降，第三方貴賓廳博彩收入的比例才下降到60％以下。
　　但是，貴賓廳的運作亦有不少不合法律規範之處，政府對貴賓廳的監管也存在一些空白或漏洞。
　　首先，第三方貴賓廳的法律基礎比較薄弱。由於博彩經營權必須由政府授予，所以不允許博彩公司把部分博彩場所承包給他人經營。換言之，以承包經營爲特點的第三方貴賓廳，實際上缺乏充分的法律支持。但在實踐中，第三方貴賓廳『經營』博彩的特徵是明顯的。第一，多數貴賓廳屬於『成數廳』，與博彩公司共享利潤，共擔風險。即使屬於『傭金廳』，承包人也有經營風險，如果完不成定額，要支付違約金。而純粹的博彩中介功能沒有經營風險，如果博彩中介人不能帶來客人，最多是不賺錢。第二，貴賓廳承包人有一個經營團隊。貴賓廳內除了承包人外，還有承包人的合作夥伴、『沓馬仔』（即真正爲賭廳帶來客人、並爲客人提供交通、餐飲、娛樂服務的人，澳門法律稱之爲『博彩中介人的合作人』），還有賬房、公關等輔助人員以及其他服務人員。第三，法律允許貴賓廳承包人從事博彩信貸，這讓貴賓廳承包人的經營風險更加顯著。
　　澳門目前的法律從博彩中介人角度管理貴賓廳，要求貴賓廳承包人取得博彩中介人執照，而對於貴賓廳的經營資格，未作特殊要求。貴賓廳承包人只要具備《商法典》所稱的『商業組織』特徵，即可開設貴賓廳，這意味著屬自然人的商業企業主、無限公司、兩合公司、有限公司（包括一人有限公司）、股份有限公司都有資格開設貴賓廳。澳門對這些商業組織的資本要求都很低，自然人商業企業主、無限公司、兩合公司沒有注册資本要求，有限公司的最低資本僅爲2.5萬澳門幣，股份有限公司的最低資本爲100萬澳門幣。這些資本要求不足以使貴賓廳承擔經營風險，從而不利於經濟穩定及社會安定。
　　對於貴賓廳的經營團隊，澳門法律只是對貴賓廳承包人提出了資格要求。如果貴賓廳承包人屬自然人，則該人應當具備適當資格；如果貴賓廳承包人屬公司，則持有5％及5％以上公司資本的股東、公司董事及主要雇員應當具備適當資格。對於『沓馬仔』，澳門法律只是要求貴賓廳承包人向政府遞交一個與之合作的沓馬仔的名單，及其無犯罪記錄（俗稱『行爲紙』）。對於貴賓廳中的其他人，例如承包人的合作夥伴、主管財務的經理人員等，政府則沒有任何資格要求。
　　其次，第三方貴賓廳的操作存在不少不規範之處，主要表現在：
　　1.貴賓廳存在普遍的吸收存款現象。貴賓客到澳門參與博彩活動，通常不帶大量現金，而是向貴賓廳借貸，因此，貴賓廳營運需要大量的、充足的資金。有些貴賓廳自有資金不足，於是向賭客、親朋甚至公衆吸收存款。貴賓廳如果像金融機構那樣運作，則屬於非經許可接受存款，屬於刑事犯罪。儘管貴賓廳存款的性質尚有爭議，但大規模地吸收存款無疑容易造成社會不穩定。2014年和2015年，澳門發生了著名的『黃山事件』與『多金事件』，兩者都涉及貴賓廳人員卷款潜逃的問題，引起澳門社會不少波動。
　　2.沓馬仔非法借貸。按照澳門《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》的規定，只有承批公司、轉承批公司或其管理公司和博彩中介人有資格向顧客提供博彩信貸。但在現實生活中，博彩中介人爲了規避風險，許多情况下並不直接借貸給賭客，而是首先借貸給博彩中介人的合作人（沓馬仔），然後由合作人向賭客提供博彩信貸。而由合作人向賭客提供博彩信貸，並不符合法律的規定，相應地也不會受到司法的保護。
　　3.電話投注。電話投注屬於澳門博彩法律規定的互動博彩之一種。澳門博彩法律明確規定，賭場不得經營任何形式的互動博彩。但是，因爲2003年非典型性肺炎（SARS）的暴發，遊客大幅度減少，澳門賭場開始接受電話投注，政府予以默許，後來電話投注延續下來，成爲澳門賭場普遍存在的現象。電話投注對於有效監管博彩業造成不小的困難。
　　4.賭底面。賭底面是指賭客在法律許可的地方賭博的時候，利用賭博的結果，同時與場外的非法莊家對賭。例如，如果賭客與場外莊家約定『一拖三』，則意味著賭客在場內贏一百萬，場外莊家還要再付給賭客二百萬；賭客在場內輸一百萬，還要輸給場外莊家二百萬。由於賭底面屬於非法賭博，所以很難估計其規模，但澳門業界認爲賭底面在貴賓廳是普遍的事情。之所以出現賭底面現象，其中一個重要的原因是沓馬仔可以通過賭底面從場外莊家拿到更多的傭金。賭底面的直接結果，是造成正規賭場的博彩收入減少，從而拖累政府的博彩稅收減少。 最後，第三方貴賓廳的存在是造成過度借貸、澳門博彩虛假繁榮的重要因素之一。衆所周知，貴賓客在澳門博彩通常向貴賓廳借貸之後才上賭桌。如果贏錢，貴賓廳需要即刻將其所贏的錢存到其賬戶上；如果輸錢，則一般是推後一段時間到賭客的原住地結賬。但是，賭客賭輸之後，貴賓廳先要自己拿出錢來將賭客輸的錢交到賭場，賭場把其中接近40％作爲博彩特別稅繳給政府。所以，貴賓廳交給賭場的以及貸給賭客的，都是真金白銀，而贏的錢至少在一段時間內只是一個數字，因爲收賬需要時間。如果賬不能按期收回，則變成壞賬呆賬。這種運作模式，吹起了澳門博彩收入的泡沫，當資金鏈斷接的時候，造成博彩收入銳減，給博彩市場造成了不穩定，給政府决策造成了虛假信息。
　　第三方貴賓廳是澳門博彩業的一項獨特制度，爲澳門帶來巨額博彩收入。但是，其造成的問題也不容忽視。怎樣才能把貴賓廳的各色人等納入政府管理的視野？怎樣約束貴賓廳信貸，使其不至於過度以致産生泡沫？如何在發揮貴賓廳效能的基礎上，把貴賓廳打造成一個透明度較高的、健康的經營實體？澳門以管理中介人的手段管理貴賓廳，對於具有相當程度的經營性質的貴賓廳而言，是否足够？對於這些問題，澳門應當進行深刻地檢討，並采取有效的措施。
　　對第三方貴賓廳的監管，確實是比較大的難題。它們只是租借博彩場所，不必大量投入資本興建賭場，即使因爲違法被取消經營資格，損失也不大。換言之，它們的違法成本很低。而公司貴賓廳則不然，如果違法，整個公司的經營權將受到影響，違法成本很高。因此，如果將來不再限制博彩公司的數量，建議澳門特區政府采取釜底抽薪之策，完全禁止第三方貴賓廳，只允許公司貴賓廳存在，讓目前有實力的第三方貴賓廳去經營賭場。否則，如果長期放任目前貴賓廳的不規範行爲，有可能對澳門博彩業造成毀滅性的打擊。
　　四、澳門的博彩稅率是否應當調整
　　澳門博彩企業現今承受的稅與費，包括博彩特別稅，爲博彩毛收入的35％；支付給澳門基金會的費用，爲博彩毛收入的1.6％；支付給城市建設基金的費用，爲博彩毛收入的2.4％；以及溢價金，固定部分爲每年3000萬澳門幣，浮動部分根據賭桌和博彩機數量的多少計算，在貴賓廳的博彩桌爲每年30萬澳門幣，中場博彩桌爲每年15萬澳門幣，博彩機爲每年1000澳門幣。四項相加，爲博彩毛收入的39％。除了上述稅項外，澳門博彩企業繳納的其他稅項都非常輕微，可以忽略不計。
　　與其他國家和地區相比，澳門博彩企業目前承擔的稅與費屬於中等偏上水平。但是，如果與拉斯維加斯、大西洋城等賭城相比，澳門博彩稅率明顯偏高。例如，2009年，拉斯維加斯博彩企業的『實效稅率』（effective tax rates）爲6.8％，大西洋城博彩企業的實效稅率爲8.8％。澳門周邊已經建成營業的現代化賭場，均比澳門的博彩稅率低。例如，韓國的賭場不必繳納博彩特別稅，只需繳納企業所得稅，年所得在2億韓元以下的部分，徵收10％的所得稅，年所得在2億韓元以上、200億韓元以下的部分，徵收20％的所得稅，年所得超過200億韓元的部分，徵收22％的所得稅。在新加坡，對於貴賓客（在賭場存款超過一定數量的，被視爲貴賓客），博彩特別稅是每月博彩毛收入的5％，對於中場客，則是15％。在中國臺灣，至少就目前的設想來看，將來的博彩稅率大概保持在與新加坡相若或略高的水平。
　　與澳門存在競爭的賭城以及澳門周邊地區采用低稅率，對澳門至少産生兩方面的重要影響，即在吸引博彩資本投資以及吸引貴賓賭客方面，比澳門更有吸引力。以往的經驗表明，貴賓賭客市場是一個國際性的市場。當一個地方稅率過高的時候，博彩公司或博彩中介人有可能把貴賓賭客送到稅率較低的地方，以規避高稅率，獲得更高的利潤。
　　博彩業是一個資本密集的行業，不僅賭場的興建需要大量的投資，而且賭場的維修、翻新等均需要持續的、大量的投資。在博彩行業，賭客有喜新厭舊的特點，博彩經營者必須采取措施保持賭場的新鮮狀態，這就是20世紀90年代以來全世界的賭場越來越豪華的原因所在。近年來，澳門博彩業正面臨周邊地區開賭的挑戰，逼迫澳門發展更多的酒店、會展、餐飲、娛樂等設施。澳門周邊地區博彩設施的興起爲當地以及周邊地區的賭客提供了方便，賭客不必千里迢迢來到澳門，就可享受現代化的博彩服務。澳門將來如欲立於不敗之地，必須能够爲訪客提供除博彩以外的其他體驗，這就凸顯了酒店、會展、餐飲與娛樂的重要性。因此，澳門必須努力實現從賭城到休閑娛樂城市的轉型，爲此必須鼓勵博彩企業增加資本投資。
　　多個研究證明，博彩稅率的高低與資本投資、就業人數以及酒店設施等成反比例關係。例如，尤金•克裏斯琴森（Eugene Christiansen）發現，從1989年到2005年，美國賭場的投資超過530億美元，其中267億美元投資於實效博彩稅率最低的內華達，87億美元投資於實效博彩稅率次低的新澤西。兩地相加，兩個博彩稅率最低的州吸引了美國所有博彩資本投資的67％。儘管資本投資受多方面因素影響，但稅率低毋庸置疑是吸引資本流入的决定性因素之一。稅率越低，留給博彩企業的自有資金越多，它們就越有可能進行更多的投資，這些資金不僅投在賭場，而且投在酒店、餐廳、會展以及娛樂設施上。
　　威廉•湯普森（William Thompson）將美國的11個州分爲博彩高稅率州與低稅率州，他發現：（1）在低稅率州，每39萬美元的博彩收入可以産生一個酒店房間，而在高稅率州，47萬美元的博彩收入才産生一個酒店房間；（2）在低稅率州，每1.4萬美元博彩收入産生一平方英尺的會展空間，而在高稅率州，每9.5萬美元博彩收入才産生一平方英尺的會展空間；（3）在低稅率州，每1800萬美元的博彩收入可以産生一個賭場餐館，而在高稅率州，每4100萬美元的博彩收入才産生一個賭場餐館；（4）在低稅率州，每5100萬美元的博彩收入可以産生一個賭場娛樂設施，而在高稅率州，每1.2億美元才産生一個賭場娛樂設施。
　　近年來在澳門甚囂塵上的『賭底面』現象，足以讓我們産生澳門博彩稅率是否已經過高的疑問。之所以産生『賭底面』現象，重要誘因之一是地下莊家不用繳博彩稅，能够爲沓馬仔提供更優惠的條件。消滅『賭底面』現象，除了嚴格監管及采取有效措施查處違法犯罪外，降低博彩稅率，從而降低沓馬仔與地下莊家『賭底面』的誘因，也是值得考慮的措施。
　　綜上所述，從國際競爭以及與地下市場競爭的角度看，澳門有調降博彩稅率的需要。至少，就貴賓博彩市場而言，或者可以考慮采取新加坡的做法，對中場賭客與貴賓客實行『雙軌制』，維持中場博彩收入的稅率，降低貴賓廳的博彩稅率。
　　迄今爲止，澳門博彩業中期檢討更側重於對博彩公司的評估。而對博彩法律制度及公共政策的檢討未能引起足够重視。事實上，澳門博彩業管理制度目前正面臨著方向性選擇。與本世紀初相比，澳門的博彩業發展環境已經發生了較大的變化，面對周邊地區與日俱增的競爭，澳門的博彩業管理體制已經難以適應發展要求。缺乏靈活性的批給制度，妨礙了澳門的自我創新；資格審查制度亦未發揮出應有的作用；第三方貴賓廳的法律基礎薄弱，且經營存在諸多不規範現象；博彩企業稅負過高，影響其競爭能力及資本投資。博彩業批給制度、資格審查制度、第三方貴賓廳制度以及稅收制度，均屬澳門博彩業的核心制度，理應成爲澳門博彩中期檢討的核心目標，值得澳門政府及社會認真討論，以期爲澳門的長期穩定發展打下一個堅實的制度基礎。如果此時不充分重視，仍沉溺於舊日的輝煌，不敢從過去的舊框框中跳脫出來，等到周邊地區博彩業羽翼豐滿，可能悔之晚矣。澳門實現從賭城到世界旅遊休閑娛樂中心的轉型，需要有新思維和創新精神，不宜故步自封。
（下，本文原發表於2016年）