博彩法修訂需回應經濟多元化初心 陳觀生


  政府醞釀多年的博彩法修訂諮詢文本日前終於出臺,沒有提及市場最關注的賭牌數量及期限等議題,反而諮詢內文新增的監管方向,在股市激起巨浪,觸發投資者先沽離場,幾乎把濠賭股多年的升幅全數蒸發。諮詢才剛開始,已掀起一場新考驗,維穩賭業聲音響起。有分析指出,博彩法修訂目標是希望行業可有長遠可持續增長,料修訂對各賭企有正面影響,惟市場只著眼潛在負面影響。因此,應從澳門未來的整體大局出發,堅持博彩法修訂帶動經濟適度多元化的初心。
修法大局非只有維穩賭業
  修改《娛樂場幸運博彩經營法律制度》諮詢文本14日傍晚出爐,整體呈現加強監管的方向,在澳有業務的美國博企股價當晚急挫約一成。悲觀情緒延續至次日,六家在港上市的濠賭股由開市跌到收市,當中美資博企最傷。單是一天,六大博企市值蒸發逾千億港元。有投行報告指市場過度反應,也有投行落井下石,大削目標價及給予減持評級。
  據媒體報道面對博彩法修訂諮詢,投行有不同演繹,普遍認為強化監管的趨勢。美銀美林報告認為,市場或對修法諮詢文本消息反應過度。雖然諮詢修改博彩法有些負面但未如預期般差,認為博彩業一直受嚴格監管行業,相信額外的監管不會破壞股東價值。最重要是賭牌數量尚未確定。目前未見當局對外資背景公司有差別待遇,但董事會層面將有一名政府代表,可確保公司利益符合澳府長期發展目標,亦可解釋為何疫情期間,博彩運營商沒有解僱任何本地員工。
  瑞信發表報告認為,澳門博彩法修改作公眾諮詢,當中有五項負面解讀。第一是政府提出額外的注資和持股要求,存在股權稀釋風險;第二是派息需預先批准,損害股東回報;第三是隨著政府代表進入公司監督日常運營,賭場可能需要把社會責任作為更優先的事項,從而減低投資回報率;第四是建議新增非法接受現金或其他款項的存放罪,縮減貴賓廳或高端中場資金池;第五是在目前行業需求疲軟基礎上,監管風險增加,料拖累濠賭股估值倍數。今年以來中央政府已在互聯網和房地產等行業加大監管和執法力度。澳門政府似乎也可能採取同樣方向加強監管。
  摩根大通發表報告表示,諮詢文本無完成整個過程的時間表,料行業監管將更嚴格,給特許經營商未來的資本管理和運營帶來不確定性,如加強資本管制、直接監督操作、需加強問責等。該行下調所有澳門博彩股的投資評級,由原來全是「增持」降至「減持」及「中性」,因行業將面臨更多管理和日常運營更嚴格的要求。花旗發表研究報告指出,有關檔只有提供少量資訊,但目標是希望行業可有長遠可持續增長,料修訂對六家賭企有正面影響,惟市場只著眼潛在負面影響。
  對於博彩法修訂諮詢引起的市場反應,有評論提出「維穩賭業」,指博彩法修訂須兼顧本澳長遠經濟發展競爭力、公共財政收入可持續性、員工工作穩定性、賭牌競投者的投資積極性等重任。其擔心影響澳門經濟發展的顧慮是本澳社會較普遍的心態,但博彩法修訂不能僅關注市場的反應,其修法目標絕不能是維穩賭業,而是應當從澳門未來的整體大局出發:「促進澳門經濟多元化,實現澳門經濟長遠繁榮穩定」。
博彩體制開放改革的初衷
  實際上,如果我們探究過往澳門政府對「壯大龍頭」的一系列博彩體制開放改革的初衷,可以發現,當年策略選擇的考慮,就內涵了通過博彩企業發展帶動經濟適度多元化的意圖。這很明顯地反映在2001年賭權公開競投的第217號批示《澳門特別行政區娛樂場幸運博彩經營》中,對競標企業的考慮需要「有利於使所提供的旅遊產品多元化者」。
  從澳門政府對博彩牌照競標者的最終選擇看,顯示了兩個強烈的偏向:一是十分關注競標企業的經營資源和業務中的非博彩因素。例如威尼斯人具備的全球會展資源,永利財團的多樣化娛樂設施和表演;二是偏向於從美國賭城拉斯維加斯的現代化、國際化的綜合性企業中去作出選擇。這種選擇集中反映了澳門對美國大型博彩企業的期望:即通過這類企業的多樣化經營,改變澳門旅遊業單一依靠博彩因素的狀況,使澳門成為集博彩、娛樂、休閒、會展商務等多功能的、綜合性旅遊中心。
  這種選擇的內在合理性推論如下:首先,只有大型企業才能具備突出主業、多樣化經營,成為綜合性企業的能力;其次拉斯維加斯的綜合性企業正是經歷了由博彩為主,多業並舉的發展路徑,促使拉城經濟由博彩一業獨大轉變為適度多元化的經濟體系。因此,適度多元化由博彩企業突破,這是拉城已經成功的經驗。從澳門的選擇反映了對於美國大型博彩綜合型企業的極高期望。
  讓澳門人和世人始料未及的是,賭權放寬的制度性激勵,數十、甚至百倍地放大了博彩業的市場供給,內地自由行政策更打開了博彩市場巨大的需求空間。在這兩個因素的迭加影響下,澳門博彩業開始了廿年爆炸式的增長,特別是創造了21世紀前10年,令世人乍舌的經濟成長奇跡。更把博彩業做到了極致,一個小小的澳門竟然成就了一個巨大的世界級產業。但與這個成功如影隨形的,則是博彩業的一業獨大,預示著十多年複製無效的另一面:適度多元化的失效。博彩毛收入佔占GDP比重,從2002年賭權開放前的40%,提升到90%以上;而博彩稅佔占政府財政收入的比例,從64%攀高至80%以上,甚至高達90%;澳門經濟在整體上從未像現在這樣近乎絕對地依賴於博彩業。
  澳門目前一業獨大出現的矛盾和問題,不在「一業獨大」本身,而在於一業獨大的特殊產業——澳門博彩業的特點。博彩業所具有的對其他產業的排他性、發展的不可持續性,以及對社會、經濟整體生態環境的不利影響,加上澳門博彩業對制度政策因素的高度依附性,決定了博彩業一業獨大即一賭獨大,不同於正常創造財富產業的一業獨大,對經濟體的未來發展具極大的負面外溢效應及危害性。一賭獨大在短期內可以提升經濟體在區域及世界的競爭力。然而從經濟體的長期健康與可持續發展看,一賭獨大的後果不是糖果,而是毒藥,一旦成癮,形成依賴則後患無窮。由此,一個經濟體從博彩業的一業獨大,逐步走向產業的多元化發展,具有長期的經濟合理性,「一業獨大」不是澳門經濟長期且可持續發展的常態。
賭業規模要適度的「度」在哪裡
  修法諮詢文本提出九項諮詢重點,包括:經營娛樂場幸運博彩的批給數量;批給期限;增加對承批公司監管的法定要求;僱員保障;強化對承批公司、博彩仲介人及合作人的審查機制;引入政府代表;推動非博彩元素的項目;社會責任;明確刑事責任及行政處罰制度。
  各界最關注的幸運博彩承批公司的牌照數量、期限、重新競投時間等,諮詢文本並無提及。經濟財政司司長李偉農表示,賭牌數量是今次諮詢重點之一。博彩業開放後為社會發展、經濟增長、民生福利、財稅收益帶來一定規模效應,但不能無限膨脹,需考慮適合的上限。保證未來的規模要有足夠競爭力並能為本澳帶來持續的稅收,故維持博彩業適度規模是必須。
  至於規模要適度的「度」在哪裡?李偉農強調,修改「博彩法」中,將會明文禁止將幸運博彩經營權轉批給,不鼓勵將來制度有轉批給(正、副賭牌)的安排,惟希望博彩業規模維持穩定性。至於賭牌年限,李偉農稱,二十年前博彩業開放是「零到一」的過程,承批公司需要時間投資興建。如今本澳已是全球最大的博彩市場,已有不少項目、設施,客觀環境、條件已經不同,未來賭牌的有效期是否仍然維持二十年值得各界思考。
  澳門博彩業規模適度的「度」,不僅涉及上述內容,而是要從澳門經濟適度多元化這個整體的角度來看。
  澳門經濟適度多元化是從博彩業的「一業獨大」中推導而出的。事實上,放眼全球,一業獨大可以說是小微經濟體的常態之一。這些小微經濟體的一業獨大與產業多元的關係,首先表現為:龍頭產業具有的上下游鏈條,以及形成的大企業與中小企業間的相互聯繫和協同發展。使得其一業獨大本身就帶有適度多元的內涵,能夠帶動本土其他產業鏈條的發展。其次,一業獨大的龍頭產業雖然是世界級的產業,但卻植根於本土的各類資產與資源,尤其是本土的創造性資產。歸根結底,一業獨大是否引發經濟結構的不合理性,而導致各類經濟、社會矛盾的產生,不在於一業獨大本身,而在於一業獨大的產業是否是在競爭中形成,且具帶領產業間協同發展的能力。即能夠通過與其他產業的關聯組合,形成聚合效應。
  澳門經濟適度多元化的本質,是要根本解決澳門經濟長期以來自身內在的動力缺乏問題,形成自主發展的全新經濟模式。經濟適度多元化的終極目標,在於通過澳門產業的適度多元發展,逐步培育澳門經濟自主增長與創新的能力,使澳門徹底擺脫長期以來高度依附的非自主型經濟,形成具內生增長動力的自主型經濟體。從長期的發展眼光看,通過經濟適度多元化,培育澳門的新興產業,並逐步替代現階段的博彩業成為新的龍頭產業,將是澳門長期可持續發展的最終求解之道。
  在公佈博彩法修訂之前,中央率先公佈了橫琴粵澳深度合作區建設總體方案,提出促進澳門經濟適度多元發展三個階段的發展目標,明確四個主要任務,包括發展促進澳門經濟適度多元的新產業;建設便利澳門居民生活就業的新家園;構建與澳門一體化高水準開放的新體系;健全粵澳共商共建共管共用的新體制。特首賀一誠亦已向中央提出日後按照國際標準,在澳門投資註冊的公司在橫琴粵澳深合區的投資納入澳門GDP範圍。澳門經濟適度多元已經進入新階段,博彩法的修訂必須就此進行回應。
  博彩法諮詢才剛開始,投資市場的變化雖然引起關注,但對經濟適度多元化大局的影響並不大。澳門博彩業未來仍能維持極大的市場吸引力,其原因有:1、牌照行業壁壘極高,規模效應顯著。如澳門博彩業牌照數穩定,牌照建立了最高的壁壘,無新進入者,形成壟斷競爭格局。同時,博彩業吸納長尾顧客的邊際成本很低,規模不經濟目前尚未出現,收入規模天花板極高,規模效應極為顯著。2、強大的需求不被替代,穩定存在。博彩的潛在需求源於人性,可見的時間內不會消失。3.地域特徵顯著,順週期行業。博彩業是澳門的支柱產業,澳門也是中國唯一開放博彩的區域,依靠獨一性而獲得幾乎全中國的巨量潛在博彩需求。
  特區政府已明確博彩業的規模目標,是保證要有足夠競爭力並能為本澳帶來持續的稅收。按照這個目標,無論未來澳門賭牌多少?博彩稅如何調整?監管程度如何?博彩的負面效應如何處理?等等。均會以此為評價依據,也是博彩業適度的「度」之所在。